摘要：建立黄河流域生态补偿机制是解决黄河流域生态环境保护与治理、推动黄河流域实现高质量发展、协 调流域上下游生态经济利益、调动各方流域保护治理积极性的有效手段。分析了当前黄河流域生态补偿实践进 展，评估了黄河流域生态补偿机制建设存在的主要问题，提出了黄河流域生态补偿机制建设的基本思路、重点 方向以及实施路径，为黄河流域实施大保护大治理提供管理技术支撑。
关键词：黄河流域；高质量发展；生态补偿；政策；路径
近几十年以来，黄河流域地区社会经济快速发展， 由于黄河流域生态系统较为脆弱，植被破坏、水土流失 等生态问题严重，发展与保护的矛盾日益突出。生态补 偿机制是调节生态利益与经济利益的重要手段，国内外 在流域生态补偿领域开展了较多的研究。黄河流域生态 补偿研究主要集中于相关立法、流域某段或者某个地区 的补偿机制与标准核算、补偿方式等3】，研究难点是 上游水源涵养与保护、水土保持、跨省界治水、黄河下 游滩区等用】,生态补偿有助于推动黄河流域协同共治叫 黄河流域面积大、生境脆弱，开发利用历史悠久，不同 流域间经济社会文化差异较大，落实大保护大治理要求, 需要就黄河生态补偿机制创新进行流域尺度的整体性、 系统性研究，明确机制创新的基本思路和重点方向，以 及具体的实施路径。
1现状分析
黄河流域不同于长江流域，主要问题是水源涵养、 水土保持、生态修复保护问题。为了解决这些问题，在 原环境保护部、财政部等的推动引导下，以及地方基于 需求自发探索推进下，黄河流域生态补偿在三江源水源 涵养区、陕甘渭河跨省流域上下游、沿黄九省区重点生 态功能区以及省内流域生态补偿等开展了一些实践冷］。
(1)三江源区生态补偿对黄河源头保护与治理起到 重要作用。三江源是我国重要的水源涵养地和生态屏 障，每年向下游输出620多亿立方米水资源。国家一直 重视实施生态补偿推进三江源生态系统保护。由于三江 源的独特重要性，通过中央预算内投资藏区专项、三江 源生态保护和建设二期工程、省级财政专项等渠道投入 34.21亿元用于生态环境保护、基础设施及能力建设等。2017—2019年，通过长江经济带生态保护修复奖励资金 给青海省落实资金5亿元。青海省在2010年就印发了《关 于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》，旨在加 大水源涵养区保护力度。自实施生态补偿机制以来，三 江源生态系统逐步改善，重点治理区生态状况好转。草 地退化趋势初步遏制，草原植被覆盖度提高11.6个百分 点；严重退化区植被覆盖率明显提升，黑土滩治理区植 被覆盖度由治理前的20%增加到2016年底的80%以上， 森林覆盖率由2004年的6.32%提高到2012年的7.01%；荒漠化面积净减少95平方公里，项目区沙化防治点植 被覆盖度由治理前的不到15%增加到32% ；湖泊水域 面积明显扩大，水资源量平均增加82.9亿立方米；湿地 面积增加104平方公里；林草生态系统水源涵养量增加 28.4亿立方米。
(2)沿黄九省区重点生态功能区财政转移支付逐年 增加。重点生态功能区财政转移支付是对重要生态地区 发展权受限予以合理补偿的公平机制，资金下拨主要是 基于因素法，考虑地方财力水平、生态环境状况等因 素，采取的一般性财政转移支付方式。国家对山西、内 蒙古等沿黄九省区下达的重点生态功能区转移支付额呈 逐年增加趋势，2016—2019年中央财政累计下达沿黄 九省区重点生态功能区转移支付资金944.56亿元。甘肃、 四川、青海重点生态功能区转移支付额相对较高，2019 年分别为64.62亿元、44.76亿元、32.57亿元。流域开 展国家重点生态功能区生态环境监测评价的县域逐步增 加，从2012年的79个县域增加到2018年的103个县域。2018年，流域开展生态环境监测评价县域中，67个县 域生态环境质量为基本稳定，13个县域有所改善，但有 23个县域不同程度变差，监测评价结果作为中央财政转 移支付资金调节的主要依据。
(3)陕甘两省跨省流域上下游横向生态补偿先行探索渭河流域治理是陕甘两省的“痛点”，为了更加有效地开 展渭河流域治理，陕甘两省自发商议推动开展渭河流域 跨省生态补偿试点。2011年，陕甘两省沿渭6市1区签 订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，启动渭河 流域跨省界生态补偿，实施期限暂定为2011年至2020 年。这是黄河流域首个地方自发推动实施的跨省流域上 下游横向生态补偿试点，补偿标准依据两省议定的跨省 界出境监测断面水质目标，甘肃渭河上游出境水质达到 两省设定目标，则陕西省向甘肃天水、定西两市分别提 供生态补偿资金，专项用于上游污染治理、水源地生态 保护和水质监测等罔。自试点启动以来，陕西省向天水 市支付了 1 100万生态补偿金，向定西市支付了 1 200 万元生态补偿金，实施跨省流域生态补偿调动了定西、 天水两市生态环境保护积极性，对改善渭河流域水环境 质量起到了积极作用，这为实施黄河流域跨省横向生态 补偿提供了先行经验。
(4)六个省区推进建立省内流域生态补偿机制。流 域横向生态补偿机制可以有效地提高流域生态环境的治 理效果切。相对跨省流域横向生态补偿来说，省内统筹 推进开展流域生态补偿的难度较小，主要是在如何更好 地激励各地充分发挥生态补偿机制促进流域治理的效用o 四川、陕西、宁夏、河南、山东、山西六省区推进实施 省内流域生态补偿制度，方法学为依据跨界出水水质改 善情况，每个断面给予奖励。四川省建立“三江”(岷江、 沱江和嘉陵江)流域水环境双向补偿，从单向扣缴赔偿转 向“双向补偿”(超标者赔偿、改善者受益)，设置82个 监测断面，覆盖19个市(州)和52个扩权试点县(市)， 2016年6月至2019年5月，“三江”流域累计缴纳生态 补偿金为17亿元，其中，赔偿金3亿元，改善金14亿元。山西省对全省主要流域实施跨界断面水质考核生态补偿， 依据跨界出水水质改善情况，每个断面给予200万〜 500万元奖励，考核对象为11个地市、103个县、166 个跨界断面，2010-2018年地表水跨界断面考核共计扣 缴资金34亿元，奖励生态补偿金10亿元。
2六大挑战
推进完善黄河流域生态补偿机制建设已经有了一定 基础。但总体来看，黄河流域水源涵养地区的发展权补偿 还有很大政策空间，跨省横向生态补偿还处于探索阶段, 补偿范围较窄、补偿标准偏低、补偿规模偏小，补偿保 障不足；补偿手段主要为财政转移支付，补偿方式为政 府主导，补偿实施配套政策支持不足；流域上下游省区缺 乏沟通协调，流域生态补偿和空间发展协同不够。特别是， 由于黄河流域涉及省份多、情况复杂，各省区的生态环境、 发展阶段、经济水平、对流域生态补偿的认识和需求不同， 加上黄河流域水资源严重短缺、生态系统较为脆弱，更 是对黄河推进生态补偿机制建设形成挑战。
(1)补偿思路：缺乏流域尺度协同。黄河流域尚未建 立系统性、整体性、全覆盖、统一的流域生态补偿。黄 河流域干支流生态环境问题情况复杂，流域上下游缺乏 协调，水资源、水环境、水生态统筹不足，流域水治理 和地区发展协调不足，流域整体缺乏体现生态环境开发 利用与保护改善利益与经济利益的调节机制，流域上下 游共建共享治水效益难以形成内在动力机制，沿黄九省 区生态利益、经济利益难以平衡，影响黄河流域治理成效。
(2)补偿关系：补偿主体与客体缺乏统一。生态补 偿主客体因“补偿种类”而异，在水源涵养与保护区的生 态补偿中，补偿主体是国家，补偿客体是由于限制或禁 止发展而受影响的地方政府和农牧民等相关方；在跨省 (区)界水污染的生态补偿中，补偿主体是各级地方政府， 补偿客体是由于水量水质受影响的相关方；在重大工程 建设的生态补偿中，补偿主体是工程受益者和当地政府， 补偿客体是受工程影响的相关方;在饮用水源地生态补 偿中，补偿主体是水源地取用水者，补偿客体是水源地 生态环境保护者和生态环境建设者。在不同补偿层面的 补偿主体和补偿客体缺乏统一，致使黄河流域生态补偿 机制的发展受限。
(3)补偿范围：与大保护大治理存在差距。沿黄九 省区上下游地区之间缺乏公平、有效的横向生态补偿机 制，沿黄九省区上下游地区的生态利益、经济利益难以 平衡，难以调动地方参与的积极性，难以达到激励作用 和效用。国家扶持的生态补偿资金和转移支付资金主要 用于生态工程建设，地方政府缺乏配套资金，流域生态 保护建设资金投入不足。由于缺乏指导性生态补偿实施 考核标准，现有生态保护补偿工作缺乏对生态产品价值、 地区间生态保护责任边界、补偿基准等问题指导性的规 定，上下游之间的环境账、经济账难以核算，生态补偿 资金投入力度较小。
(4)标补偿准：对生态贡献地区的发展权保障不足。黄河上中游受补偿地区做出的生态贡献在补偿中未得到 充分体现。补偿标准难以涵盖受补偿地区的发展权益损 失及生态环境治理投入。根据中国工程院重点咨询项目 研究成果，三江源区每年可提供的生态服务和生态产品 价值约4 920.7亿元，放弃约369.7亿的发展机会成本, 需投入129.72亿元进行生态保护恢复。与其提供的生态 服务与生态产品价值及生态保护修复投入相比，生态补 偿力度还有较大差距。生态补偿还存在着补偿标准不统 一、补偿渠道和补偿方式单一等问题，补偿机制对生态 环境保护治理与绿色发展统筹不足，绿色发展缺乏资金、 政策、技术与能力支持等，无法满足流域保护治理需要， 对补偿区域经济社会发展、群众收入增长水平、污染源 情况及消除贫困等问题进行综合考量不够，生态补偿支 撑绿色产业、高质量发展不足。
(5)补偿方式：市场化、多元化补偿不足。补偿方 式以财政转移支付为主，过度依赖政府财政投入问。补 偿资金渠道窄，主要是财政转移支付、相关专项资金, 地方政府用于生态保护补偿的资金有限。流域横向生态 补偿机制建设路径不顺畅，地方政府不容易主动放弃自 身利益去维护公共利益。相对于生态保护的需求量，补 偿资金缺口较大，社会资金投入占生态补偿资金总量的 1%左右，社会资本参与不足。多元化生态补偿方式缺 乏。重要生态保护地区的排污权交易、碳排放权交易较 少，产业扶持、技术援助不够，优惠等支持政策配 套不足，监管措施和力度亟待加强。国内学者对流域生 态补偿研究多基于市场化视角，而国内由于流域水资源 产权归属问题的模糊，导致了市场化流域生态补偿研究 比较缺乏3。
(6)配套保障：实施能力支撑不足。缺乏统筹的组 织构架、技术支撑体系建设不完善。目前黄河流域委 员会的职责主要是负责黄河流域的合理开发、水土保 护、管理和监督等，但没有涵盖黄河流域生态补偿所 有涉及的所有地区，且尚未将黄河流域生态补偿涉及 的各个部门纳入统筹考虑。补偿方式太过单一，主要 依赖财政转移支付，市场化、多元化的补偿路径不畅通， 缺乏资金保障。社会治理体系与能力不健全，目前黄 河流域生态补偿相关宣传不到位，民众对于黄河流域 生态补偿的方式及标准等了解不够，缺乏公众参与监 督机制。生态补偿机制缺乏细化标准和规则，上下游 之间的环境账、经济账难以核算。缺乏指引规范，没 有科学合理的支撑，难以调动地方参与的积极性，难 以达到激励作用和效用。
3思路、方向与路径
3.1总体思路
以习生态文明思想为指导，以共同抓好大保护、 协同推进大治理为主线，坚持成本共担、效益共享、合 作共治，着力解决黄河流域突出生态环境问题，突出水 资源、水环境、水生态、水安全“四水”统筹、流域上下 游统筹、保护与发展统筹，推进生态环境利益与经济利 益协同、夯实发展权保障，形成长效动力机制，构建政 府主导、区域联动、部门协作、企业履责、公众参与的 多元化、市场化、可持续的生态补偿政策机制，实现由 “输血式”到“造血式”补偿的转变，把黄河建设成为清洁、 安全、健康、美丽的造福人民的幸福河。
3.2重点方向
黄河流域大保护大治理要突出解决关键生态环境问 题，黄河流域生态补偿要重视完善生态补偿体系，能够 全面调控黄河流域在开发、利用、保护和改善过程中各 相关的利益关系，调动各方的积极性，形成补偿实施的 内生动力。重点是推进跨省流域上下游横向生态补偿， 突破行政区管理边界，形成上下游地区间共建共享机制；继续创新重点生态功能区财政转移支付机制，保障重点 生态功能区的发展权益；实施市场化、多元化生态补偿， 提高补偿机制实施成效，发挥多主体能动性、以及不同 补偿方式的灵活性和适应性。
(1)推进建立跨省流域上下游横向生态补偿机制。流 域生态补偿是促进流域共建共享、实现公平发展的有效手 段。无论是国家层面，还是地方层面均试图通过流域生态 补偿机制解决当前和潜在的流域生态环境问题问。研究 制定黄河流域生态保护修复奖励政策，支持相关省区建 立跨省和省内流域上下游生态补偿以及流域保护和治理, 尤其是跨省流域横向上下游生态补偿，通过实施补偿推进 流域上下游做好生态环境保护与修复。健全完善黄河流 域生态补偿的补偿标准是推进流域上下游横向生态补偿 的技术关键，补偿标准是反映流域上下游横向补偿各方 利益关系的重要测度，应该服务支撑好流域治理的需求。地方实践的流域生态补偿标准可归结为三种典型模式：一 是基于流域跨界监测断面水质目标考核的生态补偿标准 模式；二是基于流域跨界监测断面超标污染物通量计量 的生态补偿标准模式；三是基于提供生态环境服务效益 的投入成本测算的生态补偿标准模式[12J6]o各个地方实 施流域生态补偿主要是结合不同的流域治理需求来选择 不同的模式，对于水质是突出问题的流域，一般采取第 一种模式；对于水质和水量两因素问题都比较大的河流, 则一般采用第二种模式。基于生态环境治理投入的补偿 标准则主要基于责任分摊促进共建共享，一般用于水源 涵养区等。黄河流域的生态补偿主要关注水质、水量问题， 目前的水质问题主要是在一些支流，结合水质改善目标, 完善支流的水质型生态补偿仍是重点。可率先在湼水河、 汾河、渭河、沁河等黄河流域典型支流上下游推进横向生 态补偿试点，逐步推广到全流域。生态问题是黄河流域的 主要问题，补偿标准要拓展涵盖流域水生态因素，特别 是生态基流,落实生态用水保障。推进完善生态补偿机制， 要根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改 善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，综合 确定黄河流域跨省横向补偿标准。
(2)完善重点生态功能区转移支付制度。重点生态 功能区是在生态环境定位和发展定位上不同于其他地区 的一类特征空间，通过实施生态环境优先保护和绿色发 展是主要功能，这类地方的发展权多多少少受限，需要 根据发展权受限水平予以科学合理补偿。考虑到黄河流 域生态问题比较突出，要高度重视健全生态功能区转移 支付制度，通过合理的转移支付制度安排来保障生态环 境空间的发展权益。推进沿黄九省区重点生态功能区转 移支付调整试点，在“三线一单”生态环境空间评价工 作的基础上，合理扩展转移支付范围，基于发展权益机 会成本法，采取发展权受限基线评估和绩效评估相结合 的生态补偿标准测算方法，确定重点生态功能区的转移 支付规模。尤其是要加大对深度贫困地区、生态脆弱地 区、重要水系源头地区等支持力度。转移支付测算标准 是技术基础，体现了补偿政策导向和政策力度，进一步 完善转移支付测算标准体系，标准测算因素进一步拓展, 综合考虑人口、生态保护红线面积比例、本级财政收支 缺口、生态环境保护投入等因素，加大生态扶贫财政保 障力度。科学合理的生态环境监测评价是财政转移支付 实施的基础，强化沿黄九省区重点生态功能区县域生态 环境监测评价，提升生态环境监测科学评价能力，加强 监测评价结果在转移支付资金分配中的调节作用，指导 沿黄九省区对相关转移支付资金进行整合和使用方式调 整，提高资金使用效益，强化生态环境保护和治理。
(3)健全黄河流域市场化、多元化补偿机制。市场 化、多元化补偿是黄河流域生态补偿机制建设方向，逐 步推进政府主导型补偿向发挥市场作用、发挥多主体作 用、发挥多种补偿方式作用去转变，调动各相关方积极 性和主动性。创建生态环境权益交易市场是体现生态环 境资源资产和价值属性、提高生态产品供给能力和水平 的一个重要手段。推进黄河流域生态环境权益交易建设， 健全黄河流域资源开发补偿、污染物减排补偿、碳排放 权抵消补偿制度，探索排污权交易、碳排放权、生态建 设配额交易等市场化的生态补偿。补偿方式因地制宜向 多手段组合、多方式协同推进，开展资金、技术、人才、 产业、交流结合的黄河流域生态补偿研究，引导地方探 索资金补偿为基础的产业扶持、人才培养、技术援助、 飞地共建等补偿方式。可通过资金补贴等方式优先支持 绿色产业、生态农业等，鼓励农户实施生态耕作，或者 探索实施代理委托型、规模化生态农业模式等。通过多 种方式的技能培训提高地方，特别是欠发达地区的职业 技术能力，是实现脱贫和避免返贫的长久之策。创新技 术政策，发挥科技支撑，指导和引进推广适应先进生态 技术是提高地方和企业、农户发展能力的重要方式；通 过经济飞地共建，实现生态产品供给方和受益方产业发 展共同受益，财税收入共享也是产业和生态环境保护协 同的一种重要创新方式。要通过推动政策创新发挥金融 机构以及其他相关机构在生态补偿中的作用，鼓励金融 机构创新金融服务支持生态补偿，鼓励生态环保公益组 织参与生态补偿，引导非政府组织、协会等机构参与到 黄河生态环境保护。创新财政、金融等利好政策鼓励发 展黄河流域生态产业，建立健全黄河流域有关产品与产 业的绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享机制， 引导社会投资者对黄河流域生态保护者的补偿。研究建 立黄河流域生态补偿基金。由中央财政联合沿黄九省区 地方财政设立黄河流域生态修复与补偿奖励资金，纳入 黄河流域生态补偿基金;对依托水资源开发利用的经营 性项目和黄河源、龙羊峡、拉西瓦、尼那、李家峡水电 站及沿黄河地区风景名胜区、自然保护区等生态旅游的 收入中，提取一定比例纳入黄河流域生态补偿基金。引 导社会资本进入黄河流域生态补偿基金，吸引社会出资 人，包括大型商业银行、产业投资基金等金融机构参与 生态环境保护。强化黄河流域生态补偿技术支撑体系建 设。推进基金实施的项目库建设，完善项目库与资金机 制，提高基金资金使用成效。
(4)强化黄河流域生态补偿实施保障。黄河流域生 态补偿机制实施的能力保障是前提基础。强化黄河流域 生态补偿技术支撑体系建设。技术支撑体现主要涉及补 偿标准、生态服务价值、补偿绩效评估等，也包括生态 环境监测技术、生态环境监测数据机制、信息管理平台 等。加强黄河流域生态补偿实施的标准研究，建立标准 体系和标准方法学，开展以生态服务价值、生态贡献为 导向的生态保护补偿标准研究，推动建立科学规范的生 态价值核算和生态贡献测量方法;研究编制生态补偿标 准核算相关的技术指南和规范，在内容上涵盖流域上下 游跨省或省域内跨市(县)生态补偿、生态功能空间的转 移支付补偿、市场化、多元化生态补偿、组织推进生态 补偿实施、加强生态补偿实施成效评估等，给地方探索 实施生态补偿提供技术指引。研究建立生态补偿实施的 绩效评估机制，推进定期开展生态补偿绩效评价，及时 提出资金、项目调整优化方案，不断优化完善生态补偿 机制。推进提升生态环境监测能力，合理布置监测点位、 监测站台，健全监测指标，为生态补偿实施夯实监测能 力保障。建立生态补偿实施的数据采集、数据上报、数 据质量控制机制，开展黄河流域生态补偿实施进展定期 调度；建立黄河流域生态补偿数据信息共享机制，打通 流域上下游、部门间、主体间数据障碍，推进建立黄河 流域生态补偿实施平台，提高补偿实施成效。
3.3实施路径
推进黄河流域生态补偿要结合黄河大保护大治理需 要进行分阶段设计与实施，主要目标是2035年前能够形 成完善的黄河流域生态补偿机制，全面支撑黄河流域高 质量发展与高水平保护。路径上分三阶段推进。就总的 目标来说，“十四五”时期(2021—2025年)，重在完善纵 向财政转移支付，制定黄河流域横向生态保护修复奖励 政策，建立黄河流域生态补偿基金，逐步引进市场补偿；“十五五”时期(2026-2030年)，加大生态空间财政转移支 付补偿力度，补偿机制更加健全;黄河流域生态保护修 复奖励政策逐步退坡，主要用市场化方式，通过落实地方、 企业的生态环境治理责任，通过市场化方式多渠道扩大 黄河流域生态补偿基金资金来源；“十六五”时期(2031- 2035年)，实现生态空间转移支付全覆盖，形成完善的黄 河流域横向生态补偿机制，补偿方式主要转为市场补偿。
就分阶段的目标来说，“十四五”时期：初步建立黄 河流域生态补偿机制。推进重点生态功能区转移支付调 整试点，以发达县市为基础，扩展转移支付范围，从人 口、生态保护红线面积比例、生态环境保护投入等多因 素考虑，建立转移支付测算标准体系。加大生态扶贫财 政保障力度，转移支付范围扩大至深度贫困地区、生态 脆弱地区、重要水系源头地区。强化各地区的生态环境 监测评价。
参考长江流域生态补偿模式的经验，制定黄河流域生态保护修复奖励政策，以支流为试点建设上下 游横向生态补偿机制，建立财政转移支付为主要的多元 化补偿方式及黄河流域生态补偿基金，以中央财政资金、 地方财政资金为基金的主要来源。加快生态环境权益交 易建设、健全各种补偿制度、推动政策创新、引导非政 府机构加入、发展生态产业，引进市场补偿。基本建立 完善的转移支付测算的标准体系，生态环境监测能力基 本到位、数据平台能力基本构建形成。
“十五五”时期:进一步完善黄河流域生态补偿机制。完成大部分生态功能区的转移支付调整，转移支付标准 体系逐渐完善，生态扶贫财政保障力度进一步加大，生 态环境监测评价的调节作用显著增强。黄河流域生态保护修复奖励政策逐步退坡，典型支流的上下游横向生态 补偿机制基本建成，转向整个黄河流域全面实施。黄河 流域生态补偿基金的资金来源不断扩大，水电站、依靠 水资源的经营性项目、生态旅游的收入等基于流域水资 源、水生态环境市场化受益的资金来源成本补偿基金的 重要来源;市场补偿的分量逐步扩大，补偿方式的主要 构成由财政转移支付向市场化补偿过渡。建立较为完善 的转移支付测算的标准体系，生态环境监测能力较为健 全、数据平台成为生态补偿实施的重要基础。
“十六五”时期：完整规范的黄河流域生态补偿机制形成。形成完善的沿黄九省区重点生态功能区支付转移制度， 建立公平合理、绩效导向、充分保障发展权、体现生态绩 效导向的生态空间财政转移支付制度，地方居民成为转移支付惠及的主要对象。形成完善的黄河流域上下游生态补 偿机制，并成为四水统筹”的重要政策手段。黄河流域生 态补偿基金有渠有水、运行良好。生态补偿实施的技术和 管理能力十分完善，生态环境监测能力和数据保障机制能 够为全面实施黄河流域生态补偿提供支撑。
