概括：
立足国情，稳中求进，深刻认识煤炭主体能源地位，引领煤炭行业绿色转型，夯实煤炭安全保障基础，是推进煤炭顺利推进的必然选择。推进能源转型升级，确保新形势下能源安全稳定供应。
当前，我国经济社会发展面临国内外经济社会环境深刻复杂变化。 与此同时，全球第三次能源转型在碳中和背景下加速推进，我国能源安全面临的风险挑战加剧。 牢牢守住能源安全底线，夯实煤炭保障基础，推动煤炭工业高质量发展，提高煤炭供应保障能力，促进能源低碳转型平稳过渡，确保新形势下国家能源安全总体战略意义
我国能源安全面临的风险挑战加剧
从全球经济形势看，世界百年变局与百年疫病交织叠加。 全球经济整体下行压力持续累积，经济复苏乏力乏力。 根据世界银行2022年6月全球经济展望，全球经济增速将从2021年的5.7%降至2022年的2.9%，远低于今年1月预期的4.1%。 与此同时，经济全球化快速发展，加速了世界多极化进程。 国际力量对比发生深刻调整。 俄乌冲突持续对全球能源市场产生一定影响，并可能引发国际能源格局的剧变。 未来，影响全球能源供需和我国能源安全的不稳定不确定性风险加大，我国能源安全问题国际化程度不断提高。
从国内发展趋势看，我国经济已由高速增长阶段进入高质量发展阶段。 工信部数据显示，2021年我国制造业增加值将达到31.4万亿元，占国内生产总值（GDP）的比重为27.4%。 从2010年开始连续12年位居世界第一。 工业增加值占世界的比重从2010年的19.8%上升到2020年的近30%。作为制造大国，我国以制造业为代表的实体经济能否实现由大到强的跨越，关系到整体经济高质量发展。 转变发展方式、优化经济结构、转变增长动力，都需要保障能源安全、调剂能源。 结构。 2021年10月21日，习近平总书记在胜利油田视察时指出：“我国作为制造大国，必须发展实体经济，能源饭碗要掌握在自己手中。”
与此同时，全球第三次能源转型正在碳中和背景下加速推进。 发展清洁能源、减少碳排放已成为国际社会的普遍共识和责任。 2030年碳达峰、2060年碳中和的目标为我国能源发展树立了新的航标，成为我国重大的国家战略目标。 在“双碳”目标下，能源减排和低碳转型步伐的加快，必然会加速能源结构的实质性重塑，化石能源与清洁能源能源结构交替转换的过程中蕴藏着新的风险，保障能源安全。能源安全。 能源绿色转型进程要先立后破，以确保能源安全为底线，妥善处理能源需求增长与环境约束的矛盾，在调整中解决化石能源向清洁能源安全转型问题的能量结构。
保障能源安全的总体战略意义日益凸显
能源安全作为国家安全的重要组成部分，是保障公民社会可持续发展的命脉，是推动经济高质量发展的“工业粮食”。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视能源安全问题，并在重要会议上多次强调，把保障能源安全放在战略地位。改善。 2014年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上明确提出“四个革命、一个合作”的重大能源战略思想； 2020年4月17日，中共中央政治局首次提出“六保”，其中一项就是确保粮食和能源安全； 2021年11月11日，党的十九届六中全会审议通过了《中国共产党中央委员会关于党的百年斗争的主要成就和历史经验的决议》。 “保障能源资源安全”； 2021年12月11日，中央经济工作会议强调“保障能源供应”； 2022年，《政府工作报告》将“能源安全”提升到与“粮食安全”同等重要的战略高度。 当前，外部形势的复杂性、内部经济发展的新趋势和“双碳”目标的能源转型进程，都对保障我国能源安全和能源高质量发展提出新的挑战和要求。 新形势下，保障国家能源安全的总体战略意义日益凸显。
以煤为本是守住能源安全底线的关键
立足国家、强化底线思维的能源安全战略，是对历史经验的深刻总结，是应对当前和未来安全形势变化的前瞻指引。 纲领性文件多次对保障国家能源安全作出重要战略部署。 《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》围绕实施能源资源安全战略作出重要部署，提出坚持国内市场、补齐短板、多重保障、强化储备，完善产供储销体系，增强能源可持续性。 稳定供给和风险管控能力保障煤炭供应安全，油气核心需求靠自保，电力供应稳定可靠。 《2030年前碳达峰行动计划》明确提出，以保障国家能源安全和经济发展为底线，推动能源低碳转型平稳过渡，安全有序、循序渐进推进碳达峰行动。方式，确保安全减碳。 “十四五”现代能源体系规划提出，增强能源供应链的稳定性和安全性。 强化底线思维，坚持立足国内，补齐短板，多重保障，强化储备，完善产供储销体系，不断增强风险应对能力，确保产业链供应链稳定和经济的稳定发展。
煤炭一直是我国自保程度最高的基础能源。 综合我国能源禀赋、产能、消费结构、对外依存度等因素，煤基能源国情短期内不会发生根本性变化。 在煤炭赋存方面，“富煤、贫油、低气”是我国能源资源格局的基本特征。 从煤炭产能来看，煤炭产量和生产能力在能源生产总量中仍占据绝对优势。 国家统计局数据显示，2021年我国一次能源总产量43.3亿吨标准煤，规模以上煤炭企业原煤产量创历史新高，达到40.7亿吨，一年同比增长4.7%。 在煤炭消费方面，煤炭消费仍占我国一次能源消费的绝大部分。 国家统计局公布的数据显示，2021年我国煤炭消费占能源消费总量的比重为56.0%，比上年下降0.9个百分点。 在煤炭进口方面，与原油和天然气相比，煤炭对外依存度较低，独立支撑能力强。 据国家统计局数据，2021年我国原油对外依存度为72%，天然气约42%，煤炭进口3.23亿吨，不到产量的10%。 在煤电供应方面，煤电是我国电力系统的供给基础。 国家统计局数据显示，截至2021年底，全国发电装机23.77亿千瓦，煤电装机11.09亿千瓦。 煤电占装机容量的46.7%，占全国发电量的60%以上。 立足国情，稳中求进，深刻认识煤炭主体能源地位，引领煤炭行业绿色转型，夯实煤炭安全保障基础，是推进煤炭顺利推进的必然选择。推进能源转型升级，确保新形势下能源安全稳定供应。 2021年12月召开的中央经济工作会议强调：“传统能源逐步退出，必须以新能源安全可靠替代产能为基础，推进煤炭与新能源优化组合。”
提高煤炭工业高质量发展水平和安全保障能力的措施
（一）统筹规划煤炭产能，合理调整煤炭产能布局。 从综合区域煤炭资源赋存、开采条件、分布格局看，内蒙古、山西、陕西、新疆是我国煤炭生产供应能力最强的地区。 从煤炭资源赋存来看，我国煤炭资源主要分布在内蒙古、山西、新疆、贵州和陕西五个省份。 中国煤炭工业协会数据显示，2019年，全国已发现资源累计储量14460.65亿吨，上述五省已发现资源累计储量占全国煤炭储量的82.65%。 就煤炭开采综合条件而言，内蒙古、山西、新疆和陕西的资源开采条件最好。 2019年，“晋陕蒙新区”地区煤炭总产量28.78亿吨，比2018年增加2.45亿吨，占当年煤炭总产量的76.8%， 2018年为74.3%。从煤炭运输格局来看，内蒙古、山西、陕西占据了煤炭运输量的绝大部分。 2019年，全国各省煤炭调出总量19.1亿吨，其中内蒙古自治区调出7.25亿吨，山西省调出5.35亿吨，山西省调出4.79亿吨。陕西省。 承担了全国煤炭调出总量的91%。 目前，从新疆调出的煤炭量也在不断增加。 为进一步优化产能结构，协调煤炭产能规划，要进一步合理提高煤炭生产集中度，集中优势推进蒙西五大煤炭供应保障基地建设，蒙古东部、陕西北部、山西、新疆。 在产能置换政策指引下，按照控总量、优化存量的原则，加快淘汰落后过剩产能，释放优质先进产能，推动产能稳步提升。煤炭供应质量，促进煤炭工业高质量发展。
（二）加强煤炭消费总量控制，严格限制煤炭消费增量。 根据国际能源署（IEA）2021年12月发布的《煤炭2021分析及到2024年预测》报告显示，中国包括区域供热在内的煤炭发电量占全球煤炭消费量的近三分之一，超过一半。 . 尽管我国煤炭消费总量仍处于增长阶段，但煤炭消费在能源结构中的比重在逐年下降。 在“双碳”目标背景下，“十四五”能源消费“双控”目标仍将是我国低碳发展的重要推动力。 要加强煤炭消费总量控制，严格限制煤炭消费增长。 一是严格执行能源消费“双控”制度，优化重点耗煤行业能源结构，着力保障煤电行业煤炭需求，降低“双高”项目煤炭消耗，支持钢铁、建材等耗煤行业降低煤炭消耗量。 煤炭，对重点用煤企业制定更加严格的煤炭消费指标和限额，加大散煤加工、储存、运输、销售等全链条监管力度。 二是推进燃煤发电行业节能转型升级，持续降低火电煤耗。 截至2020年底，全国完成燃煤电厂节能改造6亿多千瓦，火电厂平均煤耗305.5克/千瓦时。 超超临界和超临界机组占燃煤发电机组的比重达到49.5%，要加快推进亚临界及以下机组改造升级和淘汰。 同时，推动超超临界燃煤电机组向更高效高低二次再热、700℃超超临界机组等新型燃煤电机组升级改造，推动持续减排火力发电煤炭消耗量。 三是完善煤炭消费总量控制的配套政策和管理机制，包括财税金融支持、差异化调控、煤炭单耗管理、节煤指数交易、差异化电价、加强数据统计等措施。
（三）推进煤炭绿色发展和清洁高效利用，促进节能减碳。 一是严格执行国家环境保护相关法律法规、生态环境保护标准、煤炭产业政策、绿色矿山建设规范等相关要求，充分评估煤炭开发所在地生态环境承载能力，强化事前预防煤炭资源开发对生态环境的影响，事中监管，事后处罚，严厉查处煤炭资源开采过程中的环境违法行为。 二是建立健全煤炭资源、生态、经济协调发展机制，完善煤炭绿色发展的政策激励和支持，加大对煤炭绿色开采、洗选、节能减碳等领域的资金投入。减少技术创新，促进煤炭资源安全高效绿色发展。 三是加快提高煤炭清洁高效利用水平，通过煤炭清洁利用减少煤炭使用过程中的碳排放，通过煤炭高效利用减少煤炭消耗实物量。 加强相关政策支持，鼓励和支持高效燃煤发电、新一代煤制油、现代煤化工等煤炭清洁高效利用关键技术的创新研究和实施，整合要素资源形成合力，引导煤炭产业链相关产业、骨干企业加快煤炭清洁高效利用转型升级，促进煤炭利用清洁化水平和转化效率提升。 四是加快建设完善全国碳排放权交易市场，促进我国主要耗煤行业清洁低碳发展。 大力支持和加快CCUS（碳捕获、利用和封存）技术攻关和试点示范，通过煤制氢+CCUS、煤化工+CCUS、燃煤发电+CCUS，实现煤炭清洁高效利用推动减少煤炭利用过程中的碳排放。
(4)加强煤炭仓储能力建设，提高产供储销协同能力。 “双碳”目标推动我国能源结构改革和能源低碳转型步伐。 在我国清洁低碳、安全高效的现代能源体系尚未形成之前，供需实现高度动态平衡需要一个过程。 清洁能源消费比重的不断提高与煤炭等化石能源消费比重的下降同步进行。 新旧能源能源结构转换进程对我国能源稳定供应带来新的不确定性。 加强煤炭储备能力建设，是充分发挥煤炭和煤电在保障国家能源安全中的有力抓手。 同时，在煤炭行业绿色转型和高质量发展推动煤炭产能优化的过程中，我国煤炭生产将进一步向蒙西、蒙东五大煤炭供应保障基地集中、陕北、山西、新疆等资源禀赋条件较好的地区，华中、华南等地区煤炭产能将进一步压缩，煤炭生产重心继续西移北移，生产重心继续向西转移。消费可能进一步偏离。 原有煤炭流动空间格局已被打破，核心产区煤炭调出量增加、煤炭平均运距延长等新变化要求加强煤炭仓储能力建设，提高协调性煤炭产供储销体系保障能力。 煤炭储备是平衡煤炭市场、稳定煤炭价格、保障煤炭供应、应对重大突发事件的重要支撑。 加强煤炭储备能力建设，建立健全煤炭储备体系，提升煤炭产供储销供应链协同保障能力，对于提升我国能源安全综合保障能力至关重要。 在提高煤炭供应链协同保障能力的前提下，科学优化煤炭储备基地布局，在全国范围内加快推进政府可调度煤炭储备能力建设，尽快提升整体煤炭供应战略保障能力。 具体结合我国煤炭生产供给、物流运输、消费需求时空演变格局和发展趋势，重点在煤炭流通的枢纽节点和薄弱环节建设煤炭储备基地，以实现核心区、重要城市、重点行业和电力企业。 煤炭需求的稳定持续供应和安全可靠保障，推动形成与我国主要大国经济体量和产业规模优势互补的能源储备实力和应急保障能力。
（五）保障动力煤稳定供应，支撑电力系统结构调整。 在碳中和目标驱动的能源低碳转型背景下，我国电力行业面临前所未有的发展转型压力。 我国全社会用电量和发电量均居世界首位。 煤电是我国电力系统的主要供给源，也是碳排放的主要来源之一。 中电联数据显示，2021年煤电装机占比将达到46.7%，贡献了60%以上的发电量。 在“双碳”目标能源结构变革背景下，我国电力系统生产供给结构和运行调控方式将发生根本性变化。 煤电基础电源功能弱化，配套调峰功能增强。 2020年12月，习近平总书记在气候雄心峰会上宣布，到2030年，我国非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右，风电和太阳能发电装机总量达到1.2以上亿千瓦。 中国能源发展树立了新的航标。 构建以新能源为主体的新型电力体系是一个长期过程。 随着水电和风电装机比重不断提高，由于其季节性、随机性和储能方面的不足，燃煤电机组需要调峰调峰，导致周期性波动进一步加大煤炭需求增速放缓，对部分地区煤炭稳定供应提出更高要求。 强化煤电配套调节作用，要确保动力煤稳定供应。 具体而言，通过严格执行煤炭最低库存和最高库存制度，加强煤炭中长期合同签订履约监管，提高合同覆盖率和履约率，同时通过完善煤炭、电力价格传导机制机制、推进煤炭储备能力建设、优化动力煤运行路径等措施，全面提升动力煤供应保障能力，在电力系统结构转型中为保障电力供应奠定基础。
（六）加大政策支持力度，促进煤炭与新能源深度耦合发展。 可通过发电、热能转化、化学转化等多种耦合形式，实现煤炭与太阳能、风能、生物质等新能源的耦合利用。 目前，煤炭与新能源耦合利用过程中普遍存在的问题主要是新能源水解制氢成本高、氢能储运体系不完善、关键技术亟待研究等。随着规模化制氢和耦合发电，配套政策措施仍需健全。 对此，一是因地制宜加快发展光伏发电、水电、风电、生物质能、地热能等可再生能源，依托国家级研发平台，整合优势研发力量，开展新能源高效开发利用、新能源制氢、氢能等。 重点研究储运等核心技术，加快推动氢能全产业链技术突破，促进煤炭与新能源耦合协同发展。 二是大力推进“煤电+”固废耦合发电领域技术创新和转型升级。 发挥现有大容量燃煤发电系统优势，推进燃料制备、锅炉燃烧和环保处理系统及设备改造升级，推动燃煤与农电联合发电。林业废弃物、生活垃圾、城市污泥等燃煤耦合生物质技术研发、试点应用、规模推广，提高生物质发电效率，促进固废消纳、资源化、节能减碳。 三是加快煤炭与新能源深度耦合发展，需要建立健全煤炭与新能源耦合利用机制，加大政府政策支持力度，出台财政补贴、税收优惠、扶贫开发等配套政策。金融支持，集中优势资源推动快速发展 耦合发电、耦合燃烧、耦合变换等耦合利用方式关键技术研究与改造，促进煤炭和新能源高效利用，稳步推进绿色低耗能源低碳发展，推动构建多能互补、协调发展的现代能源体系。
（七）深化煤炭国际领域合作，增强国际煤炭获取能力。 据海关总署统计，2021年我国将进口煤炭和褐煤3.23亿吨，同比增长6.6%。 自2009年中国成为煤炭净进口国以来，中国煤炭市场分为沿海和内陆市场，沿海市场对进口煤炭的依赖度更高，对国际煤炭市场的反应更为敏感。 从保障煤炭稳定供应、保障整体能源安全的角度来看，虽然我国煤炭对外依存度不高，但约3亿吨的进口规模居世界首位，我国煤炭进口来源非常集中的国家，对主要煤炭出口国的影响相对较小。 依赖性强，易受全球煤炭市场供需形势、价格波动、贸易摩擦、出口国政策、航运受阻等影响。 2020年以来，我国煤炭进口和市场情绪均受到一定影响。 为分散煤炭进口来源过于集中的资源获取风险，充分利用国际煤炭资源，缓解国内暂时的煤炭供应压力，补充和调节沿海地区煤炭供需波动，弥补油气能源缺口特殊时期，要进一步深化煤炭领域国际合作，增强国际煤炭资源获取能力。 通过与主要煤炭出口国广泛建立伙伴关系，继续深化与“一带一路”沿线煤炭资源丰富国家的煤炭贸易合作，促进我国煤炭进口来源地多元化。 同时，在俄罗斯、蒙古等煤炭资源丰富的国家，通过合作勘探开发、产能投资等方式，建立海外煤炭生产供应基地，增加进口煤炭生产供应，提高煤炭产量。进口煤炭直接渠道保障能力。
（作者单位：国家开发银行研究院；中国矿业大学）