柴慧霞、刘桂环、饶生、张晓
单位：生态环境部环境规划院生态保护修复规划院
概括
20年来，中国生态保护和修复取得了巨大进步，为保障国家生态安全、推动美丽中国建设提供了重要基础支撑。 通过实施一系列生态保护修复政策和重大工程，国家生态保护修复工作取得重大进展，生态产品供给能力总体保持稳定。 本文回顾了20年来我国生态保护与修复的发展历程，总结了国土生态空间管控、生态系统保护与修复、生物多样性保护、生态文明示范等重点领域的主要进展和成果。建造。 面向建设美丽中国、实现碳达峰和碳中和目标，着力维护国家和区域生态安全，恢复和完善生态系统服务功能，推动生态产品价值实现，提出未来新时代中国生态保护与修复展望。 。
介绍
20年来，中国不断深化生态保护修复战略部署，系统开展顶层设计，推动生态保护修复体制改革创新，持续加大生态保护修复投入，生态保护和修复监管能力稳步提升，为保障经济社会可持续发展奠定基础。 生态安全奠定了坚实基础。 生态系统具有提供自然资源和生态系统服务的多重属性[1]，是人类社会发展的根本和基本支撑。 加强生态保护和修复已成为建设美丽中国的重大任务和加快生态文明建设的优先行动[2]。
20世纪80年代以来，我国经历了多次重大自然灾害[3]，特别是1998年长江洪水和2000年北方大范围沙尘暴，引起了政府和公众对生态保护和生态保护的高度重视。 [4]，国家相继启动实施了一大批重大生态修复建设工程[4-6]，发布实施了《全国生态环境建设规划》《全国生态环境保护纲要》等重要文件。 “十三五”先后发布实施了三个国家生态保护五年规划，我国生态保护和修复工作不断加快。 与此同时，随着国务院的多项机构改革，生态保护和修复的职责、内容、组织形式都发生了重大变化。 特别是经过历次机构改革，生态保护和修复的职责分工逐步理顺[2]，政策和制度体系逐步精简。 完善和推动生态保护修复加快由局部、单一要素保护修复向区域山水林田湖草沙一体化保护修复和综合治理转变。 生态保护和修复在支撑国家和区域生态安全中的地位更加突出。
本文重点梳理近20年来我国重要生态保护和修复政策和重大工程的实施进展，总结国土生态空间管控、生态系统保护和修复、生物多样性保护、和生态文明示范建设，立足维护国家生态安全、建设美丽中国的目标和愿景，提出未来展望。
一、中国生态保护与修复进程回顾
近20年来，面对经济社会快速发展引发的一系列生态退化问题[2-4]，加之“可持续发展”、“生态系统”等生态保护理论和理念的兴起和发展，随着“服务”和“生态文明”的不断深入，我国对生态保护和修复的理念认识发生了深刻变化，从根本上推动了生态保护和修复政策的创新（表1）。
1.1 注重生态建设和重点治理阶段（1997-2006年）
1997年党的十五大提出“实施可持续发展战略”，国家把生态环境保护提到与经济社会发展同等重要的地位，提出了生态环境保护的理念。关系国家环境安全的问题初步形成[7]。 一大批重点地区生态修复工程启动实施，部分地区生态恶化趋势得到有效遏制。
1998年，国务院印发了《全国生态环境建设规划》，确立了现阶段生态保护工作的总基调，即围绕重点生态问题，突出重点领域，实施一批重点工程[3]。 2000年，国务院印发《国家生态环境保护纲要》，提出推进重要生态功能区、重点资源开发区、生态良好区“三区”的战略思想，出台生态系统服务政策功能和分区分级管理[7]，工作思路由重点区域治理转向优先保护和分区分级管理。 2005年，国务院发布《关于贯彻落实科学发展观加强环境保护的决定》，首次把生态环境保护摆在与经济发展同等重要的战略地位。 2006年，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》突出源头保护和自然恢复，推动生态保护和建设重点由事后治理转向事前保护、由人工建设转向到自然恢复。 同年发布的国家生态保护“十一五”规划是我国第一个生态保护五年专项规划，进一步强调保护优先，维护自然生态系统的完整性和功能，实行分区和保护。分类指导。 这标志着生态保护工作进入新阶段。 至此，源头保护、分区分级、自然恢复等理念已初步形成。
1.2 主要阶段是生态空间和生态功能的保护与恢复（2007-2011年）
在2007年党的十七大提出的生态文明理念指导下，按照分区分级的推进思路，进一步推进水土保持等重要生态空间的保护和修复。重要生态功能保护区和生态脆弱区以及重点生态功能区保护体系。 初步成立。
2007年，《国家重点生态功能保护区规划纲要》发布实施，首次提出生态功能保护区为限制开发区的概念。 2008年，《全国生态功能区划》提出，全国划分50个重要生态功能区，对水源涵养、水土保持、防风防沙等各类生态功能区进行保护。固定、生物多样性维护和防洪都得到了澄清。 方向; 同年发布的《全国生态脆弱地区保护规划纲要》主要明确了生态脆弱地区的保护任务。 截至目前，我国初步形成了以重要生态功能区和生态脆弱地区为重点的生态空间保护政策。 2010年，国务院印发《国家主体功能区规划》，确定了25个国家重点生态功能区，继承限制开发区的定位，将原来对重要生态功能区和生态脆弱区的政策要求纳入国家规划。重点生态功能区制度体系初步建立。 2011年，国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态保护红线的思路，划定红线管控重要生态空间。 首次成型。
1.3 主阶段为山水林田湖草沙系统保护修复（2012年至今）
在习近平生态文明思想指导下，按照“山水林田湖草是生命共同体”的理念，生态保护和修复工作逐步转变为生态系统整体保护、系统性保护修复、综合治理。
党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局[8]，提出了尊重自然的生态文明理念顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复优先的原则。 主要政策。 党的十九大报告提出“坚持人与自然和谐共生”的基本方略[7,9]，正式确立了建设美丽中国战略。 2018年召开的全国生态环境保护大会正式确立了习近平生态文明思想，为新时代生态保护修复工作提供了思想指导和方法路径。 这一时期，生态保护和修复工作加快推进。 有关部门编制实施了《全国生态保护和建设规划》、《全国生态保护规划》、《全国重大生态系统保护和恢复总体规划》等重要规划。 制定并实施生态保护和修复目标、任务和计划。 部署了工程和政策措施。 国家持续组织全国生态状况变化遥感调查和评估，对全国生态系统质量和功能进行综合评估。 《关于划定和严守生态保护红线的若干意见》印发实施，生态保护红线制度上升为国家战略[10]。 国家先后组织实施了三批山水林田湖草生态保护修复试点和第一批山水林田综合保护修复工程。湖泊、草地和沙子。 通过重大工程和政策机制创新，推动重要区域生态系统整体保护和恢复的理念更加强化。 和实施。
总体而言，过去20年是我国生态保护修复事业快速发展和体制机制创新转型的重要时期。 这一时期，生态保护与修复在国家治理体系中的地位和作用逐渐提升。 生态保护和修复理念逐渐从强调生态建设、忽视预防和保护转变为以保护为主、注重自然恢复。 生态保护和修复模式由局部修复向末端治理转变，逐步转变为严格生态空间管控和生态系统整体保护修复。 初步建立了以维护国家生态安全、稳定和完善生态系统服务功能、改善生态环境质量为核心，涵盖生态系统“结构、过程、格局、功能和功能综合调控”的生态保护和恢复体系。质量”。
二、进展与成果
2.1 国土生态空间管控
20年来，中国初步建立了以自然保护区和生态保护红线为主、重点生态功能区为补充的国土和生态空间管理体系。 规范各类资源开发建设活动，重要生态空间得到严格保护。 国家生态安全屏障的基本框架[7]有效维护和保障了国家生态安全。 自然保护区体系逐步建立健全。 中国很早就建立了自然保护区体系。 1994年，国家正式颁布实施《自然保护区条例》，后于2017年修订完善。随着建设国家公园目标的提出，自然保护区建设进入优化发展阶段[7] 。 2017年以来，国家先后发布了《建立国家公园体系总体方案》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护区体系的指导意见》。 各地逐步建立了以国家公园为主体、自然保护区为基础的国家公园。 类似自然公园的系统是一个互补的自然保护区系统。 截至2019年底，我国已建立以国家公园为主体的各级各类保护区11800多个，土地保护区面积172.8万多平方公里。 保护区面积占全国陆地面积和管辖海域面积的18%。 面积的4.1%[11]。 生态环境部门印发《自然保护区生态环境监管暂行办法》，持续强化“绿盾”自然保护区监管，有效遏制各类破坏生态行为。
生态保护红线划定和监管进一步推进。 生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线[12]。 划定并严守生态保护红线是维护国家生态安全、促进经济社会可持续发展的重要战略[10,13,14]。 自2011年国家提出划定生态保护红线要求以来，先后制定出台了一系列《关于划定和严守生态保护红线的若干意见》《关于统筹划定和实施“三条”的指导意见》。国土空间规划控制线”。 政策文件。 同时，有关部门加快生态保护红线划定、考核调整和划定，制定生态保护红线监管配套政策，印发生态保护红线监管指标体系、生态保护红线监管技术规范等标准法规，探索建立生态保护红线监管技术规范。 建立生态破坏问题生态保护红线监管机制，搭建全国生态保护红线监管平台。 生态保护红线监管体系逐步完善。
重点生态功能区扶持政策不断强化。 重点生态功能区政策源于《国家生态环境保护纲要》中提出的建立“生态功能保护区”的要求。 原国家环保总局发布的《国家重点生态功能保护区规划纲要》和《国家生态功能区划》中，使用了“重要生态功能保护区”的概念。 直到2010年，国务院印发《国家主体功能区规划》，正式确定了覆盖436个县的25个国家重点生态功能区，重点生态功能区体系正式建立。 目前，国家重点生态功能区范围已增至818个县[7]，总投资超过6000亿元[15]（图1）。 2020年，国家重点生态功能区转移支付资金达794.5亿元，约为2008年的13倍。此外，各部门制定了国家重点生态功能区转移支付政策、产业准入负面清单制度等配套政策。准入[16]、县域生态环境质量监测评价与评估[17]。
2.2 生态系统保护与恢复
20年来，中国不断加强森林、草原、湿地等重要生态系统保护和修复，开展生态退化地区恢复治理，实施一大批重要生态系统保护和恢复重大工程。 生态恶化趋势基本得到遏制，自然生态系统质量有所改善。 生态系统服务功能逐步增强。
重要生态系统保护和修复持续推进。 我国先后修订了《森林法》、《草原法》、《水法》等生态保护和修复相关法律，制定实施了天然林资源保护、草原、湿地保护利用专项规划加强耕地、草原、河流、湖泊保护和休养，耕地恢复水平不断提高。 退耕还林、草原禁牧与草畜平衡、湿地保护与管理、海洋生态保护等政策体系[18,19]。 国家先后组织实施了天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、防护林建设、湿地保护修复、北京等地风沙源治理等一系列生态保护工作。天津，防沙治沙、水土保持、石漠化治理。 修复工程[4-6,20]，推动沿海城市“蓝色海湾”综合整治，实施“南红北柳”、“生态岛礁”等海洋生态修复工程[21]。 根据国家林业和草原局发布的第五次至第九次森林资源清查数据和2021年森林覆盖率数据，全国森林覆盖率从16.55%提高到23.04%，提高6.49个百分点，森林蓄积量成交量从112.7%增加到23.04%。 森林面积由15894万公顷增加到22045万公顷，增长38.70%（图2）。 全国草原植被综合覆盖率达到56.1%，湿地保护率达到50%以上，自然生态系统总体稳定和改善[22]。
生态退化地区治理取得重要进展。 重视水土流失、石漠化、荒漠化等生态退化问题治理。 国家修订水土保持法，制定水土保持和喀斯特地区石漠化综合治理专项规划，继续实施京津冀风沙源治理和沙尘暴治理。喀斯特地区石漠化。 荒漠化综合治理、国家重点水土保持工程等荒漠化防治工程。 根据历年水土流失动态监测数据和《中国水土保持公报》、《中国喀斯特地区石漠化状况公报》和《中国荒漠化、沙化状况公报》，截至2020年，全国水土流失面积269.27平方公里，比1999年减少86.7%。 平方公里，减少24.36%； 截至2016年，喀斯特地区石漠化面积1007万公顷，比2005年减少289.2万公顷，下降22.3个百分点； 1999年至2014年，荒漠化面积和荒漠化面积分别减少2.3%和2.3%。 1.2个百分点（图3），区域水土资源状况得到明显改善[22]。
山水林田湖草生态保护修复工程深入实施。 2016年以来，按照“山水林田湖草是生命共同体”的理念，国家实施了三批山水林田生态保护修复工程试点涉及国家生态安全的25个重点区域的湖泊、草地等[23]（表2）。 探索立足区域或流域生态系统，推进生态系统整体保护、系统修复和综合治理的路径和模式。 2021年，全国在10个地区组织实施山水林田湖草沙综合保护修复工程（表3）。 这些山水林田湖草生态保护修复试点和山水林田湖草沙综合保护修复工程有力促进了生态系统的整体保护和系统修复相关领域，为保障国家和地区生态安全发挥了积极作用。
2.3 生物多样性保护
近20年来，中国生物多样性保护取得积极进展。 中国通过建立以国家公园为主体的自然保护区体系、推动实施生物多样性保护重大工程等措施，建立了国家重点保护和珍稀濒危野生动植物及其栖息地。 在有效保护下，生物多样性下降趋势得到缓解。
生物多样性保护基础体系趋于完善。 中国颁布实施野生动物保护法、生物安全法，积极推动遗传资源获取和惠益分享立法[24,25]。 成立国家生物多样性保护委员会，发布中国生物多样性红色名录，编制《全国生物物种资源保护利用规划纲要》和《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011-2030年）》，组织实施重大生物多样性保护行动。多样性保护项目。 继续开展生物多样性基线调查、观测和评估，在全国划定35个陆地和水域生物多样性保护优先区域，建立749个生物多样性观测样区，初步建立生物多样性观测网络。 此外，中国认真履行《生物多样性公约》等国际公约，广泛开展生物多样性保护多双边国际合作与协作[26]。
野生动物保护与恢复成效初显。 中国以自然保护区体系为主体，不断加强野生动植物就地保护。 实施濒危野生动植物抢救保护工程，促进野生动植物恢复。 组织创建东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、海南热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等10个国家公园体制试点。 全国已建成植物园（植物园）近200个，建立野生动物救护繁育基地250个。 人工繁育成功的珍稀濒危野生动物有60多种[27]。 一些珍稀濒危物种野生种群逐渐恢复，藏羚羊、普氏原羚等物种数量明显增加[28]。
生物物种资源保护和生物安全监管不断加强。 国家建立生物物种资源保护部际联席会议制度，加强遗传资源保护设施建设，完善国家农作物种质资源、畜禽遗传资源保护体系，建成31个药用植物种质资源保育苗圃及种质资源2处。 资源库[27]。 有序推进水生生物资源保护，制定《我国水生生物资源保护行动纲要》，建立一批重要水生种质资源保护区。 有关部门建立了外来入侵物种防控协作机制，已发布四批外来入侵物种名录。
2.4 生态文明示范建设
早在1995年，有关部门就组织开展了生态示范创建工作，形成了系统、完整的生态示范创建体系。 经过20多年的实践探索，生态示范区创建大致经历了生态示范区（1995-2008年）、生态建设示范区（2009-2016年）、生态文明建设示范区（2017年至今）三个阶段。 ）（表4），逐步形成覆盖不同流域和省、市、县、乡、村的生态文明示范建设格局。 截至目前，全国16个省、1000多个县（市、区）开展了生态文明示范建设，涌现了一大批先进模式，实现了生态环境改善与经济发展“双赢”。社会可持续发展，发挥了重要作用。 以身作则。
党的十八大以来，福建、江西、贵州、海南等地以开展国家生态文明试验区建设为“试验田”，着力探索生态文明创新体系。 以习近平生态文明思想为指导，国家启动“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设，有关地方着力探索生态产品价值转化路径和模式。 29]。 一些地区还开展了水生态文明建设试点和海洋生态文明建设示范区创建。 围绕建设美丽中国的愿景和目标，浙江、福建等省份率先启动美丽中国试点示范区建设，努力打造人与自然和谐共生的美丽中国省份典范。
3、未来展望
As China’s development enters a new historical stage, ecological protection and restoration must adhere to Xi Jinping’s ecological civilization thought as the overall guide, fully implement the basic concept of “lucid waters and lush mountains are gold and silver mountains”, and adhere to the governance strategy of “landscapes, forests, fields, lakes and grass are a community of life” , with the goal of enhancing ecosystem service functions, improving ecological environment quality, and maintaining ecological security, and in accordance with the ideas of strictly adhering to the bottom line, improving quality, enhancing welfare, and deepening practice, we will focus on four key points, namely, the management and control of important ecological spaces and major ecological projects. Implement innovative practices for biodiversity protection and important ecological civilization in key areas, explore and establish a comprehensive management model for ecological protection and restoration, strive to improve the self-repair ability and stability of ecosystems, promote the overall improvement of the quality of natural ecosystems, and build a solid ecological foundation for beautiful China.
3.1 Prioritize the management and control of important ecological spaces and strictly observe the boundaries of natural ecological security
Based on land and space planning, we will strengthen bottom-line constraints, optimize and adjust the structure and layout of urban space, agricultural space, and ecological space in various places, and delineate and strictly adhere to three control lines: ecological protection red lines, permanent basic farmland, and urban development boundaries. Implement the strictest ecological space access management system, fully implement the ecological environment zoning control plan and the ecological environment access list system, and strengthen the bottom line constraints of the ecological environment. Strengthen the supervision of important ecological spaces such as natural protected areas and ecological protection red lines [2], continue to promote the “green shield” of natural protected areas to strengthen supervision, establish a supervision mechanism for ecological damage issues at ecological protection red lines, and promptly discover and curb various ecological damaging behaviors. Strengthen the protection and management of key ecological functional areas, strictly implement the negative list system for industrial access to key ecological functional areas, and improve the transfer payment system for key ecological functional areas. Strengthen the supervision and management of various development and construction activities, implement full-process supervision of national key ecological protection and restoration projects, and carry out comprehensive performance evaluation of project implementation.
3.2 Improve ecosystem quality and carbon sink capacity with major ecological projects as the basis and support
Focusing on ecological protection red lines, natural reserves, key ecological functional areas, etc., we will promote the integrated protection and restoration of mountains, rivers, forests, fields, lakes, grass and sand according to local conditions. Accelerate the construction of “three zones and four zones” ecological barriers such as the Qinghai-Tibet Plateau ecological barrier area, the Yellow River key ecological zone, the Yangtze River key ecological zone, the Northeast forest belt, the northern sand control belt, the southern hilly and mountainous zone, and the coastal zone [26], and implement it systematically Major projects to protect and restore important ecosystems [2] to enhance the carbon sink capacity of forests, wetlands and other ecosystems. Always adhere to the policy of giving priority to natural restoration and supplementing artificial restoration, carry out comprehensive management of ecologically fragile areas, gradually solve ecological damage and degradation problems such as soil erosion, desertification, rocky desertification, historical mines, damaged land, etc., and improve the stability of the ecosystem . Coordinate the implementation of ecological protection and restoration in urban and rural areas, build urban and rural ecological corridors, expand green ecological space, and improve the quality of urban and rural residential ecological environments.
3.3 Take biodiversity protection in key areas as a key breakthrough to continuously improve human welfare
Biodiversity is related to human well-being and is an important foundation for human survival and development. We should focus on biodiversity conservation priority areas and major national strategic areas, and prioritize the implementation of biodiversity background surveys, observations, and assessments [2] to comprehensively understand the background situation of China’s biodiversity. Accelerate the establishment of a national biodiversity conservation big data platform and promote information sharing and management applications [25]. Continue to further promote the in-situ and ex-situ protection of wild animals and plants, improve the natural reserve system with national parks as the main body, establish a biodiversity protection network covering the entire country, and gradually restore the integrity and connectivity of important species habitats. Strengthen the protection and management of biological resources, strengthen the supervision of wild animal resource utilization [24], actively prevent and control invasive alien species, and improve national biosecurity governance capabilities. Taking the implementation of the Convention on Biological Diversity as an important entry point, we deeply participate in global ecological and environmental governance [32].
3.4 Use important ecological civilization innovation practices as the main carrier to promote the realization of the value of ecological products
Continue to deepen the construction of national ecological civilization demonstrations, “lucid waters and lush mountains are invaluable assets” practice and innovation bases, and beautiful China pioneer demonstration areas, optimize the national ecological civilization demonstration construction pattern according to regional characteristics, creation foundations, etc., and form different focuses , a demonstration creation system that supports each other and combines points and areas [29]. Carry out ecological civilization demonstration and creation experience summarization, promote replicable and learnable models [33], and focus on creating a number of high-quality creation clusters and models. Improve the incentive and restraint mechanism for ecological civilization demonstration construction, strengthen central and local support, and form policy synergy and innovation power. Improve the creation of a standard system, carry out regular evaluation and dynamic supervision, and strictly enforce access and exit mechanisms [29]. The exploration of the value realization mechanism of ecological products will be regarded as the core content of various types of ecological civilization demonstration construction. Through different levels and different types of creation activities, a number of models of comprehensive realization of the value of ecological products and green and high-quality development will be formed, becoming a showcase of China’s ecology to the world. An important window for the achievements of civilization construction.
参考
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