原文发表于《中国科学院学报》2022年第7期《科学技术与社会》。 本文是一个简化和改编的版本。
孟小燕1 王怡1,2*
1 中国科学院科技战略咨询研究所
2 中国科学院大学公共管理学院
“无废城市”建设是从城市整体层面深化我国固废综合管理改革的有力抓手。 这是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。 我国首批“无废城市”试点已取得阶段性成果，形成了一批可复制推广的典型经验模式。 但也面临战略规划和顶层设计不足、管理体系运行不畅、法律法规体系不健全等问题。 存在经济激励和市场化机制不完善、技术创新不足等诸多挑战。 在“十四五”期间和今后中长期系统推进“无废城市”建设过程中，一方面要加强顶层设计和统筹协调、注重节约资源、减废、减碳的协同效应，把发展循环经济作为重要路径； 另一方面，要加快形成长效机制，要加强前端减排和资源管理的法律、法规、标准体系建设，综合运用价格机制、财税政策、金融等经济手段建立市场化机制，加强技术创新和应用转化，形成可持续的商业模式。
纵观全球，固体废物（以下简称“固体废物”）总量仍在增长。 据统计，到2050年，全球城市固体废物产生总量将翻一番； 特别是对于经济发展仍面临巨大内在需求的发展中国家来说，城市固体废物的快速增长对生态环境保护和环境健康风险防范构成严重威胁。 严峻的挑战。 近年来，一些国家和地区开始探索“零废弃物城市”和“零废弃物城市”。 C40城市群23个城市共同签署《迈向零废弃宣言》； 温哥华、卡潘诺里、旧金山、悉尼、奥克兰等城市明确提出了“无垃圾城市”蓝图； 联合国人居署“智慧减废城市运动”发布； 新加坡于2019年颁布了“零废物”国家愿景，作为建设可持续、资源节约型和气候适应型国家的关键战略之一。 建设“无废城市”已成为推动城市可持续发展和固废可持续管理的必然选择和重要抓手。
我国是世界上固体废物产生量最多的国家。 每年新增固体废物约100亿吨，历史总库存高达600亿至700亿吨。 固体废物管理面临严峻挑战。 近10年来，我国开展了多种相关单项试点，如循环经济示范城市、餐厨垃圾资源化利用及无害化处理试点、工业固废综合利用基地、生活垃圾分类试点等。 2019年1月，国务院办公厅印发《“无垃圾城市”建设试点工作方案》（以下简称《试点方案》），启动“无垃圾城市”综合试点，我国成为全球首个开展“无废城市”试点的国家，是发展中国家城市的创新实践。2019年4月，生态环境部选定深圳、包头、威海及河北雄安新区等5个特殊区域（以下简称“11+5”）作为“无废城市”建设试点，2021年3月前完成试点工作评估总结。
我国“无废城市”建设总体进展及成效
通过现场调研、文献查阅、专家咨询访谈等方式，总结分析第一批试点的成效和经验。 总体来看，各试点基本完成了实施方案原定的全部任务； 围绕一般工业固体废物、农业固体废物、生活垃圾、危险废物等几大类固体废物，因地制宜、积极探索，从制度体系上，取得了积极进展。市场体系、监管体系和技术支撑建设； 通过创新生产、生活方式等，初步形成了一批具有良好示范效应的改革举措和典型经验模式，将进一步推动全国“无废城市”建设。 建设奠定了重要基础。
我国推进“无废城市”建设面临的主要问题和挑战
我国首批“无废城市”试点取得了阶段性成果，但也存在一些现实问题。 未来，进一步系统推进我国“无废城市”建设仍将面临缺乏战略规划和顶层设计、管理体系运行不畅、法律法规体系不健全等诸多挑战、经济激励和市场化机制不完善，技术创新不足。 。
系统性顶层设计不足
欧盟、日本、新加坡等发达国家和地区已将“零废弃”和循环经济作为国家和地区战略之一，并制定了国家和地区中长期规划，明确未来10年到30年的目标。 战略目标、实施路线图和具体行动计划。 例如：芬兰发布《2018-2023年国家垃圾计划：从回收迈向循环经济》，计划到2030年实现建筑垃圾回收率70%、城市固体垃圾回收率55%、餐厨垃圾减少垃圾50%，并将其作为国家2035年实现碳中和的重要路径； 荷兰于2016年制定了《循环经济2050蓝图》，提出到2030年将主要原材料的使用量减少一半，到2050年实现100%废弃物循环的阶段性目标。 我国国家层面中长期推进“无废城市”建设的总体目标、时间表和路线图还不够具体和明确。 不同发展阶段的城市对“无废城市”建设缺乏分类指导，这与经济社会转型密切相关。 协调推进碳达峰、碳中和等约束性目标的战略研究和部署不够。
城市固废管理与产业发展、循环经济发展统筹协调不够
发达国家普遍将减量化和资源化作为城市垃圾管理的重点，将发展循环经济作为实现城市“零垃圾”的主要路径。 从我国首批试点的实践来看，当前“无废城市”建设更加注重各类固体废物产生后的处理处置，注重固体废物的后端管理。 虽然国家层面成立了由生态环境部牵头的“无废城市”建设试点部际协调小组，但在“11+5”的组织管理上， “地方试点工作，主要负责城市固体废物的监督管理。 各地生态环境、城管、执法等部门推动； 在现行管理体制和部门职责分工的前提下，第一批试点建设实践的增量内容更加注重环境监管、污染控制和风险防范等，减少固体废物源头（避免或减少固体废物产生量）。发生），资源管理协调能力不足。 由于第一批“无废城市”试点仅持续一年多，且受疫情影响，总结的很多成果都是基于此前的国家循环经济示范城市试点、生活垃圾分类试点、建筑垃圾管理试点、工业固废综合利用基地建设试点、绿色工厂试点等个别试点项目的物资收集整合。 发展改革、工业和信息化、住房建设等其他部门对“无废城市”试点的实际参与度不高，试点建设与循环经济和产业发展的融合仍需进一步加强。进一步改善。
固体废物减量和资源管理法律法规和标准体系建设短板突出，关键制度缺失。
20世纪70年代以来，欧盟、美国、加拿大、日本等发达国家和地区注重固体废物分级管理法律法规体系建设，已构建了较为完整的法律法规体系。 ，以及涵盖废物整个生命周期的标准。 我国固体废物管理法律体系建设始于20世纪90年代。 目前由《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物法》）和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》组成。 《促进循环经济》（以下简称《固体废物法》）。 《循环经济促进法》）和《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称《清洁生产促进法》）由三部核心法律支撑。 但配套的法律法规和标准体系尚不完善，没有覆盖全生命周期的各个方面。 关键环节。 现行法律法规多侧重于鼓励和引导固体废物源头减量和资源化利用，缺乏法律强制性要求和管理措施，对企业、个人和其他主体的责任规制和激励作用不够； 生产者延伸责任制度等关键制度不完善、覆盖面窄； 资源回收利用和综合利用的技术标准、质量分级标准和检测标准缺乏，现有标准之间存在交叉矛盾。 这些管理体制障碍很难通过地方试点来解决，极大地阻碍了长效机制的形成。
缺乏有效的经济手段和市场化措施，企业和个人的参与度和市场化程度亟待提高。
欧盟、日本、新加坡等发达国家和地区普遍采取灵活多样的经济政策和市场手段，鼓励垃圾产生者改变行为，并将其作为政府收入来源。 但我国现行固废管理相关经济政策的引导和调节作用十分有限，市场培育和支持不足。
1、缺乏对资源利用和自然资源生态价值的客观约束规定。 现行资源税没有充分体现资源的稀缺性，自然资源的价值被低估。
2、综合利用财政、税收优惠力度不够。 例如，现行资源综合利用企业所得税优惠目录涵盖的类别有限，仅占全部类别的16%左右，且对生产原材料的使用限制过多。
3、固废处理处置产业体系市场化程度低，地方垄断问题普遍。 试点城市的垃圾分类、回收、危废处理等通常由1-2家国有企业负责，民营企业参与难度较大； 存在定价垄断、处置能力不足等问题。
4、固废法部分新规定执行难度大。 例如：缺乏实施差别化生活垃圾收费制度的具体措施； 促进固体废物跨行政协同处置的价格机制等配套措施尚未建立。
固废回收等关键技术创新转化不足，缺乏可持续商业模式
技术创新不足
近年来，虽然我国从事固废综合利用的企业越来越多（据统计，2019年全国从事大宗工业固废综合利用的企业超过3万家，同比增加25家） %（2018年起），所采用的综合利用方式利用技术多为烧结砖、加气块等低值利用技术。 大宗工业固废高值化利用技术、创新技术及应用不足； 固废资源化利用与其他产业链、多源固废相衔接。 缺乏废物协同处理和处置技术； 对于某些类型的固体废物，如焚烧飞灰、农业秸秆、医疗废物等，目前还缺乏成熟的、可规模化的、具有成本效益的资源化利用技术。
技术转化和产业化困难，缺乏可持续的商业化模式
由于固废回收行业整体经济效益不高，集约化、标准化水平较低，部分技术和项目仍存在回收但不经济低碳的问题，导致整体经济效益不高。技术改造优势不明显，参与企业技术改造内生动力不足。 同时，由于固废综合利用行业进入门槛较低，且我国现阶段相关知识产权保护不完善，侵权范围难以界定，导致一些掌握了固废高值资源化创新技术的企业不愿意将先进的技术方案视为商业秘密，而不是申请技术专利，仅在企业内部小规模使用。 此外，一些地方虽然建立了固体废物综合利用科技成果转化平台，但注重技术评价，技术推广应用不足。 这些问题的存在，不利于先进技术交流和产业推广应用，严重阻碍产业高值化、规模化、高质量发展。
进一步推进我国“无废城市”建设的保障措施和对策
加强推进“无废城市”建设的中长期战略规划和顶层设计
结合我国经济社会发展、城镇化、人口流动和城市群发展的未来趋势以及生产消费结构变化，充分考虑碳达峰和碳中和（以下简称“双碳”）目标全面提高资源利用率。 效率等目标要求，考虑区域发展不平衡等因素，研究制定我国中长期“无废城市”建设战略规划，进一步明确总体目标、路线图、时间表和优先事项； 坚持合理性、综合性、差异化原则，因地制宜、因地制宜、因地制宜地选择城市“无废”改造的实施路径和配套措施； 谨防“运动式”飞行员创作，避免“一刀切”。 在碳中和转型发展新格局下，进一步拓展深化“无废城市”试点工作，突出碳减排引领作用，加强城市固废综合治理协调和深度衔接管理和“双碳”目标行动计划。
完善“无废城市”综合管理体系建设，充分发挥各利益相关方合力
“无废城市”是先进的城市垃圾系统化管理理念，需要协调的管理模式和综合治理体系。 通过“无废城市”建设，切实落实新《固体废物法》的要求：“地方各级人民政府负责本行政区域内固体废物污染环境的防治工作。 《地方》和《各级人民政府应当加强固体废物污染环境防治》领导、组织、协调、督促有关部门履行固体废物污染环境防治的监督管理职责建议“无废城市”建设加强各级人民政府的统筹协调和领导，构建跨部门的“无废城市”综合管理体系。各级人民政府统筹领导“无废城市”建设，统筹城市固体废物管理、循环经济建设、空间布局规划和产业转型发展。 加强生态环境、发展改革、工业和信息化、住房建设、商务、金融等工作。 等相关部门进一步理顺、衔接各主管部门的职责和工作。
注重资源节约、减废减碳协同效应，发展“双碳”目标循环经济作为建设“无废城市”的重要路径
据测算，发展循环经济可减少45%的温室气体排放，这是能源转型无法解决的问题。 循环经济可有效减少原材料和产品提取、制造、运输、配送和处置过程中的大量间接碳排放，对提高资源利用效率、减少固体废物污染、减少碳排放具有协同倍增效应。
1.把发展循环经济作为推进“无废城市”建设、实现“双碳”目标的重要手段，纳入“无废城市”建设相关规划和规划、碳达峰和碳中和，以及应对气候变化和行动计划。
2.建立资源材料和固体废物全生命周期管理活动碳减排核算和评价体系，优化“无废城市”建设指标体系和评价方法。
增加碳减排指标，表征城市固废管理的碳减排效益； 增加原材料使用约束指标，引导原材料使用与经济增长脱钩，减少价值链上游间接碳排放； 发展以碳减排为导向的循环经济，提高资源综合利用效率，协同推进全市“无浪费”和“双碳”目标。
加强前端减量和资源管理法律法规和标准体系建设
强化固废源头减量化和资源化管理的法律约束力
在资源综合利用法、循环经济促进法、清洁生产促进法等制修订中，加强对前端产品设计、材料选用、生产、流通、消费环节的法律规范，明确企业和个人等相关主体的法律责任。 义务和奖惩机制； 强化固体废物产生者责任，加快扩大生产者责任延伸制度、押金制度等重点制度覆盖面。
完善生态设计、轻量化设计相关法律和标准体系
鼓励企业从产品设计之初就考虑节约材料、产品耐用性、易于回收利用、处置后对环境的影响等； 建立典型行业大宗固体废物规模化清洁高值利用技术标准体系； 加快制定和修订资源回收法规技术、质量分类和检测标准，解决现行标准交叉和矛盾问题。
加快建立城市资源效率提升、“无浪费”协同管理和碳减排愿景目标的制度体系
统筹制定和修改《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》以及应对气候变化法、节约能源法、可再生能源法、资源综合利用法，充分考虑发展循环经济、可持续固体废物管理和碳减排并协调制定相关制度； 协调推进资源综合利用、固体废物污染防治、节能减排等相关标准制修订，完善核算统计标准和方法。 打通资源、能源、固废、碳协同排放管理的政策壁垒。
综合运用价格机制、财税政策、金融等经济手段，建立市场化、多元化的激励机制
完善价格机制
建立有效反映资源稀缺性和价值、固体废物处理处置的环境污染和生态破坏损失成本的价格形成机制； 建立固体废物跨行政处理处置的生态补偿机制和定价机制。 制定并实施生活垃圾差别化收费制度的具体办法。
强化财税政策的调控作用
完善循环经济、固废处理和碳减排协同的财税政策和市场激励机制； 扩大资源综合利用税收优惠覆盖面，规范资源环境绩效、技术水平等税收优惠要求。 采取生产者延伸责任政策、押金返还等方式为公共财政提供支持； 引导固体废物产生企业设立资源回收基金和低值固体废物处理专项资金。 加强回收和再制造产品的绿色设计、绿色采购体系； 完善稀有矿产资源等原材料、资源性产品消费和进出口税收政策。
创新固废投融资体系建设
推广危险废物、危险化学品处置等高风险行业环境污染强制责任保险； 探索运用绿色金融工具，结合数字化、智能化固废全程跟踪监管系统，建立专业服务支撑“无废城市”建设平台，构建固废全价值链管理整体解决方案。城市和城市群的固体废物。
加强技术创新和应用转化，建立可持续商业模式
加强技术创新，突破固废资源化利用关键技术瓶颈
围绕原材料节约、不可再生资源替代、废物再利用、再制造等领域，加快资源节约和固废循环利用技术创新、研发和应用，如提高化工等典型行业固废源头减量工业、钢铁、有色金属、建筑业。 大众技术创新等； 加强特定类型固废在特定应用场景的精细化利用技术研发； 加强大宗工业固废高值化利用技术研发，拓展至复合材料协同提取制备、多元资源生态修复等领域。 扩张; 加强跨行业多源固废协同利用和绿色低碳循环链接技术研发创新。
建立基于全生命周期分析的综合技术评估体系
利用信息化、数字技术，建立城市固体废物全生命周期数据统计信息平台，完善固体废物相关统计制度； 开展固体废物资源化利用全生命周期的资源、环境、经济成本、碳减排等综合绩效评价，强化最佳适用技术选择的科学支撑。 淘汰可回收但高碳的固废回收技术和生产能力，筛选减废减碳协同效益高的关键性、前瞻性技术，加强其技术研究和推广应用，促进固废资源化利用。 垃圾综合利用产业向高值、清洁、低碳方向发展。
推动科技成果转化，提升固废管理行业市场化水平
针对固废综合利用行业部分环节技术门槛低、技术交易难度大、专利使用难以界定和区分等特点，应探索建立切实可行的知识产权保护机制，如尝试开展技术许可连锁经营等，注重科技成果转化与企业需求、产业需求、市场需求的匹配，推动形成可持续的商业模式。 完善和细化固废第三方服务业管理工作指南，推动固废管理规范化、规范化、专业化。 规范固废处理项目特许经营权授予程序，实行公开招标制度； 积极培育科研开发创新转化能力强、经营管理规范、市场前景好的固体废物回收利用、处理处置骨干企业，充分发挥龙头企业强化固体废物回收利用的示范带动作用处理和处置行业。
加强国际合作，协调应对全球挑战
加强与世界各国在城市垃圾管理领域的交流与合作
With the help of bilateral and multilateral international cooperation mechanisms, we can tap the cooperation potential in the field of “waste-free city” construction and strengthen industrial cooperation, technology introduction and mutual recognition of standards. On the one hand, our country should fully learn from the advanced experience of developed countries and regions such as the European Union, Japan, and Singapore in the construction of waste-free and recycling cities, strengthen the interconnection of my country’s urban solid waste treatment and disposal technology, standards, and models with foreign countries, especially accelerate the development of waste-free and recycling cities. Product ecological design, recycled product standards, certification systems and other aspects are in line with international standards, and actively promote cooperation in relevant industry standards. On the other hand, our country should further summarize the best practices in the construction of “waste-free cities” and rely on partnerships with international institutions and international non-governmental organizations to publicize and share the Chinese experience accumulated in the construction of waste-free cities and recycling cities. , contributing Chinese solutions to the waste management problems of the vast number of developing countries at a similar development stage to our country.
Collaboratively promote the construction of “waste-free cities” and the development of circular economy, plastic pollution control, response to climate change and other global issues
Carrying out sustainable solid waste management and developing a circular economy can provide solutions to problems such as resource shortage, environmental pollution and biodiversity loss caused by resource extraction and product processing and use. Incorporate sustainable solid waste management into international climate change dialogue mechanisms such as China, Europe and the United States, coordinate the construction of “waste-free cities” and the development of circular economy, plastic pollution control, respond to climate change and other global issues, and jointly improve the global solid waste management system, Help achieve global sustainable development goals and climate goals.
Meng Xiaoyan is an assistant researcher at the Institute of Science and Technology Strategy Consulting, Chinese Academy of Sciences. Mainly engaged in research on resource and environmental management and policy, circular economy and industrial ecology, ecological civilization and sustainable development strategy. In recent years, he has presided over many tasks such as the National Natural Science Foundation of China Youth Science Fund Project and the China Postdoctoral Science Fund Project, and participated in more than 10 major research projects such as the “Solid Waste Resource Recycling” project of the National Key R&D Program and the key projects of the National High-end Think Tank. He has published more than 20 papers in core journals at home and abroad, co-edited 6 monographs, and obtained 3 national computer software copyrights; participated in the research and drafting of a number of documents and policy recommendations on ecological environment management for the central government and national ministries.
Wang Yi is a member of the Standing Committee of the 13th National People’s Congress, a researcher at the Institute of Science and Technology Strategy Consulting of the Chinese Academy of Sciences, director and professor of the Department of Sustainable Development at the School of Public Policy and Management of the University of Chinese Academy of Sciences, and the team leader and chief scientist of the annual China Sustainable Development Report. He concurrently serves as deputy director of the National Climate Change Expert Committee and deputy director of the National “Waste-Free City” Construction Advisory Expert Committee. Mainly engaged in strategic research and policy system analysis in the fields of ecological civilization construction, resource and environmental policies, energy and carbon neutral transformation and development. He has presided over dozens of scientific research projects such as major national science and technology projects, major projects of the National Social Science Fund, strategic leading science and technology projects of the Chinese Academy of Sciences, and major national high-end think tank pilot projects. He has participated in the research, drafting and evaluation of a number of major central and local laws, plans, documents, and policy recommendations; he has won the first and second prizes of the Ministerial Science and Technology Progress Award, the China Youth Science and Technology Award, and the State Council Special Government Allowance.
Article source:
Meng Xiaoyan, Wang Yi. Progress, problems and countermeasures and suggestions in promoting the construction of “waste-free cities” in my country. Proceedings of the Chinese Academy of Sciences, 2022, 37(7): 995-1005.
DOI:10.16418/j.issn.1000-3045.20210918001
