十部门联合印发《关于“十四五”大宗固体废物综合利用的指导意见》
法盖环字〔2021〕381号
各省、自治区、直辖市和计划单列市，新疆生产建设兵团发展改革委，科技厅（委员会），工业和信息化部（委员会），财政厅（局），自然资源部，生态环境厅（局）， 住房和城乡发展部（委员会，局），农业部和
农村事务（农牧业）（局、委员会）、市场监管局、机关事务管理部：
资源综合利用是我国深入实施可持续发展战略的重要组成部分。散装固体废物（以下简称“散装固体废物”）是资源综合利用的核心领域，体积大，环境影响突出，利用前景广阔。推进大宗固体废物综合利用，对于提高资源利用效率、改善环境质量、推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。为深入贯彻落实党的十九届五中全会精神，进一步提高大宗固体废物综合利用水平，全面提高资源利用效率，推进生态文明建设，促进高质量发展，特此制定。
一、现状与形势
（一）“十三五”规划成果。党的十八大以来，我国把资源综合利用纳入生态文明建设总体布局，不断完善法律政策，加强科技支撑，提高标准规范，促进资源综合利用发展壮大，各项工作取得积极进展。2019年，散装固体废物综合利用率达到55%，比2015年提高5个百分点;其中，煤矸石、粉煤灰、工业副产品石膏和秸秆的综合利用率分别达到70%、78%、70%和86%。“十三五”期间，累计综合利用各类散装固体废物约130亿吨，减少占地100多万亩，提供了大量的资源综合利用产品，促进了煤炭、化工、电力、钢铁、建材等行业的高质量发展， 具有显著的资源、环境和经济效益，对缓解我国部分原材料短缺、改善生态环境质量发挥了重要作用。
（二）“十四五”面临形势。“十四五”期间，我国将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，围绕推动高质量发展的主题，全面提高资源利用效率的任务更加紧迫。受资源禀赋、能源结构、发展阶段等因素影响，我国大宗固废未来仍将面临综合利用产品强度高、利用不足、附加值低等严峻挑战。目前，散装固废累计存量约600亿吨，年新增存量近30亿吨，其中赤泥、磷石膏、钢渣等固废利用率仍较低，占用大量土地资源，存在较大的生态环境安全隐患。要深入贯彻落实《固体废物污染环境防治中华人民共和国法》等法律法规，大力推进大宗固体废物源头减量化、资源化利用和无害化处置，加强全链条治理，着力解决突出矛盾和问题， 推动资源综合利用，实现新发展。
2. 一般要求
（三）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚定不移贯彻新发展理念，以全面提高资源利用效率为目标，以资源产业综合利用绿色发展为核心， 加强制度治理，创新利用模式，实施专项行动，推进大宗固体废物绿色、高效、优质、高价值、规模化利用，提高大宗固体废物综合利用水平，助力生态文明建设。为经济社会高质量发展提供有力支撑。
（4）基本原则。
——坚持政府引导与市场引领相结合。完善综合政策措施，激发各类市场主体活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加快发展壮大大宗固体废物综合利用产业。
——坚持规模化利用与高值化利用相结合。积极拓宽大宗固体废物综合利用渠道，进一步扩大利用规模，力争资源枯竭，不断提高资源综合利用附加值，增强行业核心竞争力。
——坚持减存量与增量控制相结合。依法依规、科学有序地消耗大量固体废物;因地制宜，综合措施，切实降低散装固废生产和排污强度，提高综合利用率，严格控制散装固废堆存量。
——坚持突出重点与制度治理相结合。加强大宗固体废物综合利用全过程管理，统筹推进垃圾生产、废弃物回收利用、规范处置各环节，严格遵守大宗固体废弃物综合利用和安全处置的环境底线。
——坚持技术创新与模式创新相结合。加强创新引领，突破大宗固体废物综合利用技术瓶颈，加快先进适用技术推广应用，加强示范指导，培育散装固体废物综合利用新模式。
（五）主要目标。到2025年，煤矸石、粉煤灰、尾矿（共生矿）、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、农作物秸秆等大宗固体废物综合利用能力显著提高，利用规模不断扩大，新增大宗固体废物综合利用率达到60%， 有序减少散装固体废物存量。散装固体废物综合利用水平不断提高，综合利用产业体系不断完善;关键瓶颈技术取得突破，逐步建立了散装固体废物综合利用技术创新体系;政策法规、标准和统计体系逐步完善，大宗固体废物综合利用体系基本完善;产业间的融合共生，区域间协同发展模式的不断创新;集约高效产业基地和骨干企业的示范引领作用明显增强，散装固废产业高质量发展新格局基本形成。
三、提高大宗固废资源化利用效率
（6）煤矸石和粉煤灰。持续提升煤矸石、粉煤灰综合利用水平，推进煤矸石、粉煤灰在工程建设、沉降区治理、矿山充填、盐碱地和沙化地生态修复等领域的利用，有序引导煤矸石、粉煤灰利用生产新型墙体材料、装饰材料等绿色建材， 在风险可控的前提下，深入推进农田应用和有价成分提取，加强大含量、高附加值产品应用推广。（
7）尾矿（共伴生矿）。稳步推进金属尾矿有价组分高效提取和综合利用，推进矿山废石骨料、陶瓷、干混砂浆等砂源替代材料制备和胶凝回填利用，探索尾矿在生态环境治理领域的利用。加快黑色金属、有色金属、稀有贵金属等伴生矿产资源的综合开发利用和有价成分的梯级回收，促进有价金属提取后剩余废渣的规模化利用。依法依规推进封闭尾矿库生态修复，未经批准不得对尾矿进行再开采。
（8）冶炼炉渣。加强工业协调利用，扩大赤泥和钢渣利用规模，提高道路材料中赤泥的比例，扩大钢渣粉作为混凝土外加剂在建设工程等领域的使用。继续探索赤泥、钢渣等规模化利用渠道。鼓励从赤泥中回收铁、碱、氧化铝，从冶炼渣中回收稀有分散金属、稀有贵金属等有价成分，提高矿产资源利用效率，保障国家资源安全，逐步提高冶炼渣综合利用率。
（9）工业副产品石膏。拓宽磷石膏的使用范围，在保证环境安全的前提下，继续推广磷石膏在水泥和新型建材生产中的应用，探索磷石膏在土壤改良、井下充填、路基材料等领域的应用。支持利用脱硫石膏、柠檬酸盐石膏制备绿色建材、石膏晶须等新产品、新材料，扩大工业副产品石膏高值化利用规模。积极探索钛石膏、氟石膏等复杂难用工业副产品资源化利用。
（10）建筑垃圾。加强建筑垃圾分类处理和回收利用，规范建筑垃圾储运和资源利用场所建设运营，推广建筑垃圾综合利用产品应用。鼓励建筑工程、道路工程中应用再生骨料和建筑垃圾制品，以及建筑垃圾用于平衡土方、林业土壤、环境治理、烧结制品和回填等，不断提高利用质量，扩大资源化利用规模。
（11）农作物秸秆。大力推进秸秆综合利用，促进秸秆产业综合利用，提质增效。坚持农业利用优先，继续推进秸秆肥料、饲料和基材利用利用，充分发挥秸秆耕地保护和种植育种功能。扩大秸秆清洁能源利用规模，鼓励秸秆采暖、燃气采暖等生物质能源，优化农村能源利用结构，促进生物质天然气在工业领域的应用。不断拓宽秸秆原料利用方式，鼓励利用秸秆生产环保板材、碳基产品、聚乳酸、纸浆等，促进秸秆资源向高附加值绿色产品转化。建立健全秸秆集运体系，开展专业化、精细化的经营管理服务，打通秸秆产业发展的“第一公里”。
四、推动大宗固体废物综合利用绿色发展
（十二）推进垃圾生产行业绿色转型，实现源头减量化。开展垃圾生产行业绿色设计，充分考虑生产过程中后续的综合利用环节，从源头上有效减少散装固体废物。大力发展绿色开采，推广煤矸石不出井应用，鼓励矿山企业利用尾矿和伴生矿充填采空区，控制塌陷区，促进尾矿现场消费。开展能源、冶金、化工等重点行业绿色转型，不断优化工艺流程，完善技术装备，降低散装固体废物强度。促进煤矸石、尾矿、钢渣等大宗固体废物产生工艺的自吸收，促进磷石膏、赤泥等复杂难利用散装固体废物净化处理水平的提高，为综合利用创造条件。推进工程建设领域绿色建设，推进废旧路面材料和拆除垃圾就地回收利用，实施建筑垃圾分类管理、源头减量化和资源化利用分类管理。
（十三）推进减废行业绿色生产，加强过程控制。持续提升废弃物回收企业技术装备水平，加大大小分散污染企业整治力度。加强对大宗固体废物综合利用全过程的管理，严格落实全过程环境污染防治责任。推进散装固体废物绿色运输，鼓励使用专用运输设备和车辆，加强散装固体废物运输过程管理。鼓励垃圾清救企业开展清洁生产审核，严格执行污染物排放标准，完善环境保护措施，防止二次污染。
（十四）加强散装固体废物规范处置，维护环境底线。加强散装固废贮存处置管理，强化主体责任，推进符合国家相关标准的贮存设施建设，实现安全分类贮存，杜绝混排混堆。综合兼顾散装固废增量消费和存量管理，加大重点流域和重点区域散装固废综合整治力度，完善环境保护长效监督管理体系。
5.推动大宗固体废物综合利用创新发展
（十五）创新散装固体废物综合利用模式。在煤炭行业推广“煤矸石井下充填+地表回填”，促进煤矸石减量化;建立矿业“梯级回收+生态修复+储藏保护”体系，推进绿色矿山建设;在钢铁冶金行业推广“固废不出厂”，加强充分量化利用;推动建筑业建筑垃圾“就地回收+异地处理”，提高利用效率;在农业领域开展“工农复合”，促进产业协同;针对退役光伏组件、风力发电机叶片等新兴产业固体废物，探索标准化回收利用和可回收化、高价值的回收方式;在重点地区推广大宗固体废物“公轨水联运”区域协调模式，加强资源配置。因地制宜推动大宗固体废物多行业、多品种协调利用，形成可复制推广的大宗固体废物综合利用发展新模式。
（十六）创新固体废物综合利用关键技术。鼓励企业建立技术研发平台，加大关键技术研发投入，重点突破源头减量化和高质量综合利用关键核心技术和装备，推进大宗固体废物利用过程中风险控制关键技术研发。依托国家创新平台，支持产学研有机融合，鼓励产业技术创新联盟等基础研发平台建设。加大科技支撑力度，将大宗固体废物综合利用关键技术、规模化高质量综合利用技术研发等纳入国家重点研发计划。及时修订资源综合利用技术政策纲要，加强先进适用技术的推广应用和集成示范。
（十七）创新散装固体废物协调利用机制。鼓励多行业协同利用，推动散装固废综合利用产业与上游煤电、钢铁、有色、化工等产业协同发展，与下游建筑、建材、市政、交通、环境治理等产品应用领域深度融合，打通部门与行业之间的堵点和痛点。 推进跨区域协同利用，建立跨区域、跨部门联动协调机制，推动京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家重大战略区域大宗固体废物协同处置利用， 黄河流域生态保护与高质量发展。
（十八）创新散装固体废物管理方式。充分利用大数据、互联网等现代信息技术手段，推动在大宗固体废物的行业、地区和工业园区建立“互联网+散装固废”综合利用信息管理系统，提高大宗固废综合利用信息化管理水平。充分依托现有资源，鼓励社会力量开展大宗固体废物综合利用交易信息服务，为垃圾生产和废弃物回收企业提供信息化服务，及时按品种投放大宗固体废物产生单位、产量、质量和利用，提高资源配置效率，促进散装固体废物综合利用率整体提高。
6. 实施有效利用资源的行动
（十九）骨干企业示范引领行动。在煤矸石、粉煤灰、尾矿（共伴生矿）、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、农作物秸秆等大宗固体废物综合利用领域，培育了50家上下游行业带动能力强、掌握核心技术、市场占有率高的综合利用骨干企业。支持骨干企业开展高效、高质量、高价值的大型固体废物综合利用示范项目建设，形成可复制、可复制的实施范例，发挥引领作用。
（二十）综合利用基地建设作业。围绕国家重大战略实施，围绕国家重大战略建设50个散装固体废物综合利用基地和50个工业资源综合利用基地，推广一批先进适用固体废物综合利用技术和装备， 持续推动资源利用效率的提高。在以农废为主产区，建设50个工农复合循环经济示范园区，不断提高农林废弃物综合利用水平。
（二十一）资源综合利用和产品推广行动。将资源综合利用产品的推广利用纳入节约机构、绿色学校等绿色生命创造行动。加大政府绿色采购力度，鼓励党政机关和学校、医院等事业单位优先采购秸秆环保板等综合利用产品，发挥事业单位的示范作用。鼓励绿色建筑使用以煤矸石、粉煤灰、工业副产品石膏、建筑垃圾等散装固体废物为原料的新型墙体材料和装饰材料。结合农村建设行动，引导新型墙体材料用于农村公共基础设施建设。
（22）提高散装固体废物系统治理能力的行动。加快完善大宗固体废物综合利用标准体系，促进上下游产业标准衔接。加强固体废物综合利用行业统计能力建设，明确统计口径、统计标准和统计方法，提高统计的及时性和准确性。鼓励企业积极开展工业固废资源综合利用评价，不断完善评价机制，加强评价机构能力建设，规范评价机构运行管理，积极推动评价结果验收，引导企业提高资源综合利用产品质量。
7. 保障措施
（二十三）加强组织协调。地方发展改革部门要会同科技、工业和信息化、金融、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、市场监管、机关事务管理等部门，认真履行职责，按照职能分工建立职责明确、协调有序、监督力强的工作协调机制。 加强政策衔接，统筹推进全区大宗固体废物综合利用。各地要跟踪评价本地区政策落实情况和产业发展情况，每年定期报告本地区散装固体废物综合利用情况。
（二十四）加强法律保障。积极推进资源综合利用立法，研究制定建筑垃圾、农作物秸秆等大宗固体废物综合利用管理办法，鼓励地方政府制定大宗固体废物综合利用法规。加强执法监管，充分发挥生态环境、市场监管、自然资源等部门职能，严格执行固体废物污染防治相关法律法规，形成综合监管合力，加大对相关违法主体和行为的惩戒力度。
（二十五）完善扶持政策。继续落实增值税、所得税、环境保护税等优惠政策。鼓励绿色信贷，支持使用大宗固体废物的企业发行绿色债券。鼓励地方政府支持资源综合利用产业发展。完善市场准入制度，加强事中事后监管，营造公平竞争的市场环境，切实增强资源综合利用的投资吸引力，引导社会资本加大对大宗固体废物综合利用的投入，不断探索依靠市场机制促进大宗固体废物综合利用的路径和模式。
（二十六）加强宣传推广。组织开展多种形式的宣传活动，通过传统新闻媒体和新媒体宣传普及大宗固体废物综合利用知识，提高全民节约资源、保护环境的意识。充分发挥有关部门和行业协会的引导作用，宣传大宗固体废物综合利用典型案例，推广典型经验，激发社会投资动力和活力，营造全社会积极参与的良好氛围。
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3月 18， 2021