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北极星大气网讯：一、立法背景
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，强调打好污染防治攻坚战，重中之重坚决打赢蓝天保卫战。 当前，大气污染防治取得积极进展，重点领域明显好转，群众获得感明显增强。 党的十九届五中全会要求，“十四五”期间，要深入打好污染防治攻坚战，制定实施空气质量改善行动计划，着力抓好抓好重点区域治理，持续改善全国环境空气质量。
近年来，京津冀及周边地区大气污染综合治理取得明显成效，但从“坚决打好”到“深入打好”的转变，意味着我们面临的矛盾和问题更深、更广、要求更高。 高的。 习近平总书记多次强调：“重大改革要有法可依”。 2014年修订的《环境保护法》第20条明确规定“国家建立跨行政区域的协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”；《大气污染防治与防治措施》 2015年修订的《大气污染防治法》专门设立了“重点区域大气污染联防联控”一章，提出建立大气污染重点区域联防联控机制。北京、天津等以此为蓝本。河北省继续试行区域协同立法，2015年出台《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，分别制定了《大气污染防治条例》专项规定；2020年5月1日，京津冀联合发布《机动车和非道路移动机械污染排放防治规定》，三地同时起草、修订并通过地方。 这是京津冀首部协同立法，也是我国首部区域协同立法，对污染防治领域作出综合性规定。 但是，就法律效力而言，区域协调立法是协调性的，而不是约束性的。 这是一种“软约束”，对本地区所有地区都缺乏约束力。 其实还是要靠沟通协商。 随着京津冀及周边地区大气污染防治工作的深入推进，将出现一些更深层次的利益调整，仅靠区域协同立法的“软约束”难以从根本上化解区域利益冲突.
为此，在完善京津冀及周边地区协同立法的同时，需要构建限制性区域立法。 统一协调区域内各方利益，进一步推进京津冀及周边地区大气污染联防联控。
2.立法定位
《京津冀及周边地区大气污染防治条例》的立法定位是限制性地方立法，即国务院制定的行政法规。 由于《环境保护法》和《大气污染防治法》规定的区域大气污染联防联控属于上位法，适用范围为全国大气污染防治重点区域，主要侧重于政策法规； 在实践中，京津冀及周边地区各地区制定的《大气污染防治条例》涉及区域大气污染联防联控。 虽然它侧重于执行上级法律的规定，但它是一种协调性而非限制性的区域性协调立法。 因此，国务院制定《京津冀及周边地区大气污染防治条例》作为实施本地区大气污染防治的行政法规更为合适。上级法律的规定。
《京津冀及周边地区大气污染防治条例》的规定范围包括：
(1)空间范围。 由于大气污染具有大范围、传播快的特点，为改善京津冀及周边地区空气环境质量，需要进一步加强京津冀大气污染传播渠道管控. 据此，《条例》的空间范围应包括：北京市、天津市、河北省，以及山西省、山东省、河南省相关县级行政区域。
（二）对象范围。 京津冀及周边地区大气污染防治重点是区域联防联控。 为此，《条例》调整对象在涵盖政府、企业和社会的同时，着力落实地方政府联防责任，解决统一规划、统一标准、统一监管、统一监管、统一监管等问题。京津冀及周边地区统一防控措施。
（三）行为范围。 《条例》调整的行为范围既包括政府行为，也包括企业行为。 现行法律、法规有明确、具体规定的，简化、省略《条例》。 其中，政府行为涉及区域发展规划、产业布局调整、大气环境质量和污染物排放标准、大气环境监测、排放监管、应急响应等。
三、系统设计
（一）立法关系
《京津冀及周边地区大气污染防治条例》是深入解决区域大气污染防治的区域性专项立法。 系统设计时应注意以下关系：
一、《条例》与《环境保护法》的关系。 如何依托《环境保护法》的基本原则和基本制度，特别是在第20条总则的基础上进行拓展。
二、《条例》与《大气污染防治法》的关系。 《大气污染防治法》第五章专门解决了重点区域联防联控问题，以及如何用好并扩大相关规定。
三、《条例》与京津冀及周边地区大气污染防治地方立法的关系。 京津冀及周边地区在环境保护和大气污染防治方面取得了一些成功经验。 如何与地方立法有效衔接，相辅相成，共同发挥作用。
四、《条例》与相关政策的关系。 目前，与大气污染防治相关的政策性文件很多，如《大气污染防治行动计划》、《蓝天保卫战三年行动计划》、《大气污染防治工作方案》等。京津冀及周边地区污染防治、《京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理行动方案》，很多机制在实践中行之有效，如何将这些政策纳入其中机制。
(2) 系统设计考虑
1.区域结构调整优化。 京津冀及周边地区大气污染防治需要按照主体功能区战略调整优化空间结构、产业结构、能源结构、交通运输结构。 为此，《条例》的制度设计应立足于现有法律依据，结合“十四五”规划，从制度层面保障区域结构调整优化的落实。
2.区域规划。 京津冀及周边地区大气污染防治需要统一规划。 据此，《条例》的制度设计应依据《环境保护法》、《环境影响评价法》和《大气污染防治法》的规定，建立统一的区域规划体系。 其中，对区域大气污染防治区域作出专项牺牲，在制度层面给予生态补偿。
3. 区域标准和监测。 京津冀及周边地区大气污染防治需要制定统一的区域大气环境质量标准和污染物排放标准，确保区域大气环境质量改善。 环境监测作为一种技术手段，被用于责任追究、考核问责、司法诉讼等。 其真实性和权威性应得到保证。 因此，有必要构建统一的环境监测体系。
4.区域巡查执法。 京津冀及周边地区大气污染防治的关键是落实地方政府环境责任。 为此，要在中央环保督察的基础上，加强区域督察制度建设。 此外，建立统一的执法体系，在京津冀及周边地区大气污染违法案件高发区和重大违法案件依法开展联合执法。
五、区域应急响应。 由于京津冀及周边地区能源结构以煤炭为主，污染物排放量大，加之特殊的地理气候条件，重污染天气发生频率高，区域应急响应机制应纳入《大气污染防治法》，在此基础上，设计更具针对性的区域应急响应体系。
6.区域公众参与与司法保障。 京津冀及周边地区大气污染防治需要公众参与，其中相关信息公开是前提，司法保护是关键。 因此，需要考虑相关的制度设计。
4. 基本框架
拟制定《京津冀及周边地区大气污染防治条例》（立法建议稿）共7章46条，主要内容包括：
(1) 一般
总则包括立法目标、适用范围、基本原则、联防制度、职责分工、专家咨询、监督检查、财政投入、公益诉讼等内容。 其中，立法目标：改善京津冀及周边地区空气环境质量，保障公众健康，实施区域大气污染联防联控，促进区域空气污染防治。绿色发展（第一条）； 适用范围：京津冀及周边地区，包括北京市、天津市、河北省和山西省、山东省、河南省相关县级行政区域（第二条）； 基本原则：按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防控措施实施区域合作，建立区域生态补偿（第三条）； 联防体系：京津冀及周边地区大气污染防治工作领导小组负责协调解决区域大气污染防治有关重大问题，监督检查区域大气污染防治工作（第4); 职责分工：国务院生态环境主管部门依照法律、行政法规和国务院确定的职责分工，负责京津冀地区大气污染防治有关工作。河北地区及周边地区； 对区域大气环境质量负责，采取措施确保区域大气污染防治目标的实现（第五条）； 专家咨询：领导小组设立专家咨询委员会，组织专业技术机构和人员，研讨京津冀及周边地区重大发展战略和政策。 、规划、重大项目、重大生态环境保护与修复工程开展科技咨询（第六条）； 监督检查：根据京津冀及周边地区大气污染防治任务进展情况，对空气质量改善达不到目标或任务进展缓慢的地方发布警示通知，并对负责人进行公开约谈负责政府； 对未达到最终空气质量改善目标或任务未按期完成的，将追究相关责任人责任，限制开展区域环境影响评价（第一条第七条）； 财政投入：京津冀及周边地区县级以上地方人民政府应当加大对区域大气污染防治的财政投入（第八条）； 对于涉及公益的行为，法律规定的机关和社会团体可以依照法律、法规的有关规定提起公益诉讼（第九条）。
（二）统一规划
统一规划部分包括区域发展规划、区域大气污染联防联控行动计划、区域发展规划实施、区域行动计划实施。 其中，区域发展规划：京津冀及周边地区要结合区域大气环境承载能力和国家主体功能区划，制定区域发展规划，充分发挥规划对大气污染的引领、引导和制约作用。京津冀及周边地区防控（第十条）； 区域大气污染联防联控行动方案 国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，北京、天津、河北及周边地区省级人民政府，制定大气污染联防联控行动方案。根据区域大气污染传输扩散规律制定防治行动计划（第十一条）； 实施区域发展规划：京津冀及周边地区的县级以上地方人民政府应当将区域大气污染防治纳入国民经济和社会发展规划（第十二条）； 实施区域行动计划：京津冀及周边地区县级以上地方人民政府要按照区域大气污染联防联控行动计划，明确控制目标，优化经济布局，统筹交通管理，发展清洁能源，促进区域大气环境质量改善（第十三条）。
(3) 统一标准和监控
统一标准及监测部分包括区域大气环境质量标准、区域大气污染物排放标准、区域大气污染物排放标准、区域大气环境质量限期、区域大气环境监测网络、区域大气监测信息共享与统一发布等。环境质量标准：国务院生态环境主管部门会同京津冀及其周边省级人民政府制定区域大气环境质量标准，应当以保护区域大气环境和适应区域经济发展需要为目标。社会发展（第 14 条）； 区域大气污染物排放标准：国务院生态环境主管部门会同京津冀及周边省份人民政府制定区域大气污染物排放标准，依据区域大气环境质量标准制定区域大气污染物排放标准。 . 条（第十五条）； 限期达标区域大气环境质量：未达标区域大气环境质量的京津冀及周边地区人民政府要及时编制区域大气环境质量达标规划，限期达标。时限，并采取措施在规定时限内达到区域大气环境质量标准（第十六条）； 区域大气污染物排放标准：京津冀及周边地区的企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物，应当执行区域大气污染物排放标准（第十七条）； 区域大气环境监测网络：国务院生态环境主管部门负责组织开展京津冀及周边地区大气环境质量和大气污染源监测工作，建设区域大气环境监测网络。 京津冀及周边地区加强污染源自动监测体系构建机动车一体化 京津冀及周边地区重点排污单位对自动监测数据的真实性和准确性负责（第十八条）； 共享和统一发布区域大气监测信息。与周边省级人民政府建立区域大气监测信息共享平台，统一发布区域大气环境质量信息，并向社会公开（第十九条）。
（四）统一防控
统防联控部分包括协调机制、联席会议、区域环评、区域补偿、区域总量控制、区域准入清单、区域执法、区域预警、区域响应等。协调机制：京津冀河北及周边地区要在地方性法规和政府规章制定、规划、监督执法等方面建立协调机制，共同推进区域大气污染防治工作（第二十条）； 联席会议：京津冀 京津冀及周边地区省级人民政府定期召开联席会议，落实区域大气污染防治目标责任（第二十一条）； 如受影响，应进行区域环境影响评价（第22条）； 区域补偿：京津冀地区及周边地区建立生态保护补偿制度，由国务院财政部门会同国务院有关部门制定（第二十三条）； 总量控制：国务院生态环境主管部门根据京津冀和京津冀大气环境质量改善目标和大气污染防治要求，确定重点大气污染物排放区总量控制指标。周围区域; 京津冀及周边地区企业事业单位应当按照本办法要求，采取措施控制本地区大气污染物排放总量（第二十四条）； 区域准入清单：北京、天津、河北及周边地区的省级人民政府根据区域大气环境质量情况，制定本行政区域内的大气环境区划管控计划和环境准入清单，报国务院行政主管部门实施。国务院生态环境主管部门备案（第二十五条）； 区域执法：国务院生态环境主管部门会同京津冀及周边省级人民政府大气污染违法高发地区，针对区域性、重大违法案件，按照规定开展联合执法。符合法律规定（第 26 条）； 区域预警：国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门和北京、天津、河北及周边地区省级人民政府，建立区域重污染天气监测预警机制，统一预警标准； 京津冀及周边地区预报有大范围重污染天气时，国务院生态环境主管部门应当组织区域会商，并根据会商结果发布预警提示信息; 达到警戒级别时，国务院生态环境主管部门应当及时发布降级或者解除警戒的信息（第二十七条）； 区域响应：京津冀及周边地区同步启动预警响应，并在启动预警的同时实施相应级别的应急响应措施； 应急响应级别与预警级别相互对应，同步启动、同步调整、同步终止，预警解除时终止应急响应措施（第二十八条）。
(5)统一管控
统一管控部分包括区域工业、区域“零散污染”管控、区域挥发性有机化合物管控、区域燃煤管控、区域交通运输管控、区域扬尘管控、区域禁燃管控等。其中，区域工业管控：北京-津冀及周边地区要按照国家产业结构调整和钢铁、建材、焦化、化工等行业高质量发展的要求，化解区域性过剩产能（第二十九条）； 区域“散乱污”治理：京津冀及周边地区统一“散乱污”企业认定标准和整改要求，严防关停取缔后异地转移（第三十条）； 区域VOC治理：京津冀及周边地区推进挥发性有机物治理，建立管理名录，区域内问题突出的企业制定整改方案（第三十一条）； 区域煤炭燃烧控制：京津冀及周边地区要严格控制煤炭消费总量，采取措施减少非电煤消费，将已完成清洁供热改造并稳定运行的区域划定为高污染燃料燃烧——自由区，防止散煤重新燃烧； 对尚未实施清洁取暖的地区，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭（第三十二条）； 区域运输管控：严禁在京津冀及周边地区储存、使用不合格油品，淘汰老旧柴油货车，推广使用新能源和清洁能源汽车（第三十二条第三十三条）； 区域扬尘治理：京津冀及周边地区要严格扬尘治理，加强施工、道路扬尘整治，控制堆场、码头扬尘污染（第三十四条）； 区域焚烧控制：京津冀及周边地区严禁秸秆露天焚烧，推进秸秆综合利用，减少运输过程对区域大气环境的影响（第三十五条）。
