习近平总书记指出：“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密相连的有机链条。” 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要和面向2035年远景目标纲要》坚持系统理念，秉承绿水青山就是金山银山的理念，全面部署推动绿色发展、促进人与自然和谐共生。 本期观察版围绕完善生态环境保护体系这一主题，从推进生态环境保护体系建设系统集成、形成环境保护大格局、深入打好污染防治攻坚战、推动国家公园保护制度落实取得成效。
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确保和促进人与自然和谐共处（人民观察）
吴顺泽
核心阅读
完善生态环境保护体系，需要事前、事中、事后贯通，纵向到底、横向到边，源头管控、过程管理、重罚有力，切实保障和促进人与自然和谐共处的现代化。
生态是一个统一的自然系统，是一个相互依存、紧密相连的有机链条。 生态环境保护是一项系统工程。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要和到2035年远景目标纲要》（以下简称《规划纲要》）指出：“坚持坚持绿水青山就是宝贵财富，坚持尊重自然、适应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复优先，实施可持续发展战略，健全生态保护总体协调机制。生态文明领域，构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。” 这为健全生态环境保护体系指明了方向、提供了指导。 完善生态环境保护体系，需要事前、事中、事后贯通，纵向到底、横向到边，源头管控、过程管理、重罚有力，切实保障和促进人与自然和谐共处的现代化。
形成综合环境保护工作格局
我国生态环境保护体系的发展和完善源于现实需要和问题导向。 新中国成立后，我们逐步把生态环境保护放在更加重要的位置，在一些地方开展了污染调查和治理，开展了水库管理等工作。 改革开放以来，随着我国经济社会持续快速发展，立足资源环境承载力已达到或接近上限的实际情况，生态环境保护体系建设逐步形成了源头严防、过程严格管理、后果严惩的总体思路。
中国特色社会主义进入新时代。 我国生态环境保护体系建设和改革的一个显着特点是有效调动各级党委和政府抓生态环境保护的积极性，形成综合治理的环境保护工作格局。 习近平总书记亲自发起部署中央生态环境保护督察，主持制定一系列重大改革举措和重大制度安排。 第一轮中央生态环境保护督察和“回头看”力度很大，重点突出。 受理群众举报21.2万余件，直接推动解决群众身边生态环境问题15万余件，立案查处2303件。 其中，行政拘留、刑事拘留2264人，移送地方生态环境损害责任追究案件509件。 实践充分证明，中央生态环境保护督察制度的制定和实施，解决了生态环境保护中一大批长期以来想解决而没有解决的“老难题”。 采取强硬、务实的态度，实现“双责双责”。
2015年出台的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》进一步细化了党委、政府主要领导成员的“责任清单”，注重行为问责与责任追究相结合。后果，并将确保终身问责。 问责制作为一项基本原则。 新修订的环境保护法于2015年1月正式实施，进一步强化政府监督管理职责，落实企业主体责任，规定了对环境违法行为按日连续罚款、扣押、行政拘留、限产停业等处罚。 。 2020年出台的民法典专章规定了环境污染和生态破坏的责任，在全社会树立了环境价值和损害赔偿的理念，有效打击非法排污和生态破坏等违法行为。
生态环境保护体系建设在不断加大制度落实力度的同时，还注重向前拓展、向后拓展，从污染源过程管理延伸到经济流程、生产方式、决策行为等各个方面，以源头预防为重点。污染防治的关键。 根本之策是推动形成有利于环境保护的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。 针对结构性、布局性生态环境污染问题，我国探索形成与资源环境国情相适应的生态保护红线等空间格局管控体系。 围绕主体功能区划，开展空间生态评价，划定“三区三线”（城市、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市发展边界）和划定环境准入负面清单，实现重要生态空间红线管控。 我们将在抓好统筹抓落实的同时，不断提高制度的针对性和有效性，推动生态环境保护制度落实到位。
推进生态环境保护体系建设系统集成
党的十九届四中全会把原来分散的源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究体系升级为生态环境保护体系。 党的十九届五中全会强调完善生态文明领域统筹协调机制。 这些重大决策部署有力推动了生态环境保护体系向系统集成方向发展。
目前，污染防治的制度建设和推进实施已基本到位。 以系统的生态环境保护体系为保障，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。 党的十八大以来，生态环境保护在单项制度突破的基础上，更加注重通过全面深化改革推动制度建设，强调打好应对疫情的“组合拳”。并互相合作。 比如，在责任追究方面，全面推进明确责任、履行责任、陈述责任、考核责任、问责等各个环节； 在源头预防方面，要构建分工明确、环环相扣的责任清单。 推动管理发展，必须管理环境保护。 管理生产必须管理环保，管理产业必须管理环保； 在过程管理方面，要加强环境保护、自然资源管控、节能减排等约束性指标管理，及时公布环境质量目标任务完成情况。 并对后果负责。 另一方面，推动中央生态环保督察深入开展，强调环境正义，不断强化震慑。 又如，源头防治重点从结构、布局等经济社会宏观层面解决生态环境保护的根本问题； 过程控制重点从节能、降耗、减少污染排放等方面解决生产、生活方面的绿色问题； 损害赔偿与责任追究 注重从经济成本内部化、“关键少数”行为问责和后果问责两个角度协同解决归宿问题。 无论是单个系统，还是源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究四个环节，都在向系统化方向发展，各司其职、各负其责，可以实现一体化改善并达到事半功倍的效果。
还应该看到，我国生态环境保护体系建设还存在一些短板，亟待填补。 例如，源头预防的约束力尚未充分发挥，排污许可与过程控制中其他环境管理制度的衔接有待进一步加强，生态环境保护责任不够严格等。 此外，制度建设启动时间还不够长，一些地方和部门在操作实施上缺乏整体思维，相关制度措施的系统性、完整性、协同性尚未充分显现。 加快补短板，需要进一步加强生态环境保护体系建设，坚持问题导向全面深化改革，坚持目标导向需求分析，坚持结果导向强化集成创新。 一方面，从制度政策目标出发，按时间或流程顺序梳理分析不同要求，克服制度政策之间的不匹配，加强制度衔接，努力实现协同和整体优化。 另一方面，要针对新形势新要求加强顶层设计，在制度化上下功夫，强化制度供给，避免“单打独斗”。 同时，要狠抓制度落实，形成制度实施环节的配套措施和安排，以有效性、适用性作为制度建设的判断标准，切实推动制度落实，实现制度落实。结果。
源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究一体化推进
《规划纲要》提出：“坚持山水林田湖草系统管理，着力提高生态系统自我修复能力和稳定性，守卫自然生态安全边界，促进生态文明建设。”自然生态系统质量整体改善。” 从生态环境保护的角度看，落实这一重要部署，必须从源头、过程、后果三个方面统筹推进，做到源头预防强化约束、过程管理强化效率、损害赔偿强化配套、责任追究。更准确地说。 在此基础上，统筹推进源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究，使各项制度措施形成联动效应，推动生态文明体系更加成熟定型，生态环境更加美好。保障体系更加务实高效。
充分发挥制度政策体系的合力。 充分发挥生态环保系统协同作用，重点是系统集成，追求整体优化。 一方面，统筹推进生态环境保护监管和自然资源监管，兼顾生态效益、经济效益、社会效益，处理好开发、利用、保护的关系。 另一方面，按照生态环境系统运行规律，打破“一亩三分”框架，实施跨区域、跨流域行政执法和联防联控，统筹山、河流、森林、田野、湖泊、草地，提高环境治理效率。 进一步深化排污口管理改革，打通岸与水、陆与海，构建全面、精准、科学的江河湖河海水污染治理体系。
形成环境与经济内生一体化机制。 加强源头预防，要着眼于充分发挥生态环境保护对经济发展的倒逼、引导、优化、促进作用，加强绿色转型，实施绿色发展，推进生态工业化、产业生态化。 这就要求建立健全“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上限、制定生态环境准入清单）生态环境分区管控体系，推进环境影响分析和评价。技术经济政策示范，进一步扩大中央生态环境检查覆盖面，促进经济社会发展与生态环境保护协调发展。
构建全过程综合防控体系。 实现全过程全方位污染防治，推行排污许可证制度是重要一环。 排污许可制度是有机衔接各类生态环境保护法律法规、促进信息数据高效共享的基础制度； 可实现固定污染源监管流程再造，推动排污许可与环境影响评价、总量控制、环境统计等系统对接和全流程管理。 进一步建立健全排污许可制度，要把固体废物、噪声、排污口排入江海、海洋污染源依法纳入排污许可管理，加强与温室气体的协调管理，推动实现全方位全过程防控。
（作者系生态环境部环境与经济政策研究中心研究员）
深入打好污染防治攻坚战（观察家说）
段彦
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要和到2035年远景目标纲要》（以下简称《规划纲要》）提出：“深入打好污染防治攻坚战，建立健全环境治理体系，推进科学依法系统精准治理。 深入打好污染防治攻坚战，事关民生福祉，事关人与自然和谐共生的现代化建设成效。 要突出依法治污，建立健全相关制度规定、法律法规，充分发挥制度规定、法律法规对污染防治的促进和保障作用，更好转变制度性法律转化为治理效能。
习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严格的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。” 中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境保护。 我们坚决向污染宣战。 污染防治力度大、制度出台频率高、监管执法标准严、环境质量改善速度空前。 印发《关于加快生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等宏观制度设计，统筹生态文明建设全局，深入推进生态文明体制改革生态文明体系； 先后印发《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》等细观体系设计，将铁腕治污纳入到了新常态，落实河（湖）长制、领导干部自然资源资产离职审计、生态环境损害赔偿等微观制度，设计覆盖生态保护神经末梢，打造最严格的生态环境在生态环境保护和监督执法方面，“史上最严”的新环保法已经实施，大气污染防治法、颁布修订水污染防治法、土壤污染防治法，构建严密的生态环境保护法律网络。
制度的生命力在于执行力。 近年来，用最严格的制度、最严格的法治保护生态环境已成为全党全社会的共识和行动。 各地区、各部门注重发挥制度规定、法律法规对污染防治的保障作用，着力打赢蓝天保卫战等标志性战役，集中力量攻克各地突出生态环境问题人民。 “十三五”期间，污染防治力度加大，主要污染物排放总量削减目标超额完成，资源利用效率明显提高，生态环境明显改善。 与2015年相比，2019年全国地表水水质优良断面比例上升8.9个百分点，劣V类断面比例下降6.3个百分点； 地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）年均浓度不达标下降23.1%，337个地级及以上城市空气质量年均优良天数比例全国达到82%。 生态环境的改善不仅体现在监测数据的变化上，更体现在看得见的青山、看得见的绿水、呼吸的新鲜空气上。 从云南楚雄到江苏宜兴，从黑龙江漠河到广西东兴，越来越多的地方入选国家生态文明建设示范市县名单，共同描绘出一幅常绿的美丽画卷。山常绿，水常绿，空气常新。 中国卷轴。
同时，必须看到，我国生态环境保护仍处于压力加大、负担沉重的关键时期。 生态环境质量改善成效并不稳定，保护生态环境任重而道远。 “十四五”期间，要围绕《规划纲要》提出的持续改善环境质量的重点任务和重大举措，坚持方向一致、力度不减，推进精准化、科学化、法制化、环境质量化。系统污染防治，深入开展污染防治攻坚战。 打好疫情防控阻击战。 加强制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度落实，使制度成为刚性约束、不可触碰的高压线，进一步充分发挥制度的保障作用。 深入开展污染防治行动，坚持源头预防、综合施策，强化多种污染物协同控制和区域协调治理。 全面提升环境基础设施水平，构建集污水、垃圾、固体废物、危险废物、医疗废物处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，形成从城市延伸到建制镇和建制镇的环境基础设施。村庄。 网络。 严格防控环境风险，建立健全重点风险源评估、预警和应急处置机制。 积极应对气候变化，完善能源消费总量和强度双控体系，重点控制化石能源消费。 完善现代环境治理体系，建立地上地下、陆地、海洋统筹协调的生态环境治理体系。
深入打好污染防治攻坚战是一场大仗、硬仗、苦战，必须长期持续努力、取得胜利。 要运用制度和法治这把利剑，明确生态保护红线，带动全社会自觉尊重制度、严格执行制度、坚决维护制度，提高生态保护速度。改善生态环境质量，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的美丽需求。 生态环境要求蓝天白云永存，绿水青山永存。
（作者为东北师范大学马克思主义教研室副主任、教授）
提高生态系统质量和稳定性
推动国家公园保护制度落实并取得成效（必然）
林珍
习近平总书记日前在福建考察时强调：“建立以国家公园为主体的自然保护区体系，目的是按照‘保护自然生态系统’的真实性、完整性，保护生物有机体。”山、河、林、田、湖、草，是一个生命共同体，多样性。” 这为构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护区体系，进一步提高生态系统质量和稳定性，推动国家保护自然保护区的实施指明了方向。公园保护系统。 和路径。
构建统一、规范、高效的体制机制。 我国实行国家公园制度，是为了维护自然生态系统的真实性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，为子孙后代留下宝贵的自然资产。 国家公园是指以保护全国代表性自然生态系统、实现自然资源科学保护和合理利用为主要目的的特定陆地或海域。 我国自然生态系统中，国家公园最为重要，拥有最独特的自然景观、最本质的自然遗产、最丰富的生物多样性。 它们保护范围大、生态过程完整，具有全球价值、国家象征、国家认同。 更高的特性。 党的十八大以来，我国稳步推进国家公园体制机制改革，针对各级各类保护区管理重叠、碎片化等问题，取得明显成效。 2015年，《中国三江源国家公园体制试点方案》审议通过，三江源国家公园成为首个国家公园体制试点。 2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护区体系的指导意见》，明确我国自然保护区按生态价值和保护强度分为国家公园、自然保护区。 将地区和自然公园分为三类，确立了国家公园的首要、主导和主导地位。 同年，海南热带雨林国家公园体系试点正式启动，三江源国家公园总体规划进入全面实施阶段，东北虎豹、祁连山、大熊猫等国家公园完成总体规划编制。 在实践中，我国坚持国家公园统一设立、规划、评价，推动建立统一、规范、高效的管理体系，实行中央直接管理或委托省级政府管理，设立统一管理机构，并明确国家公园管理机构与地方政府有关。 职能部门的权利和责任。 同时，完善国家公园设置标准、空间布局和发展规划。 经过努力，统一、规范、高效的中国特色国家公园体系逐步完善。 实践证明，构建统一、规范、高效的体制机制，可以有效解决管理重叠、多重问题，有效保护国家重要自然生态系统的真实性和完整性，不断提高生态环境治理体系和治理现代化。能力。
兼顾生态保护和资源利用。 实行国家公园制度是促进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共处的重要举措。 要坚持生态保护第一，统筹保护与开发，有序推进生态移民，适度发展生态旅游，实现生态保护、绿色发展、改善民生统一。 National parks have comprehensive functions such as scientific research, education, and recreation. To uphold and improve the national park protection system, the primary task is to effectively protect the authenticity and integrity of important natural ecosystems, and at the same time make scientific and rational use of relevant resources to ensure that national parks can perform better. 影响。 To promote the construction of the national park protection system, we must take into account ecological protection and resource utilization, always adhere to strict protection, overall protection, and systematic protection of natural ecosystems, rationally divide them according to the functional positioning of various natural protected areas, and implement differentiated management and control. In principle, human activities are prohibited in the core protected areas within the ecological protection red line; in other areas within the ecological protection red line, only limited human activities that do not cause damage to ecological functions are allowed, truly protecting the places that should be protected most for future generations. leaving behind precious natural heritage. On the premise of collaborative and efficient protection of the ecological environment, we should give full play to the resource advantages of national parks, demarcate appropriate areas within the control areas of nature reserves, and carry out activities such as ecological education, natural experiences, and eco-tourism. Comprehensively implement the paid use system of natural resources, establish and improve the franchise system, improve the mechanism for natural resource owners to participate in the distribution of franchise income, and other measures to build a high-quality and diversified ecological product system and promote the harmonious symbiosis between man and nature.
Adhere to co-construction and sharing. National parks can provide people with a place to get close to nature, experience nature, understand nature and have fun, and have a clear public welfare nature. In the process of building national parks, our country adheres to the principle of sharing by all people, focuses on improving ecosystem service functions, and aims to realize state ownership, sharing by all people, and inheritance from generation to generation. It reorganizes the functions of relevant natural reserves, rationalizes the management system, and innovates operating mechanisms. , improve legal protection, strengthen supervision and management, and continue to demonstrate the public welfare of national parks. On the one hand, we should increase the proportion of natural resource assets owned by the whole people in accordance with laws and regulations, and take various measures to implement unified use control of natural resources. For example, some places protect the rights and interests of property owners through leasing, replacement, redemption, cooperation, etc. in accordance with the principles of law, voluntariness, and compensation for collectively owned land and its ancillary resources included in various types of nature reserves, and achieve diversified protection. On the other hand, we should fully mobilize all forces, innovate cooperative governance models, encourage and guide people to participate, improve the volunteer service system, improve the social donation system, stimulate people’s awareness of natural ecological protection, and enhance national pride. For example, Giant Panda National Park and Shennongjia National Park have set up public welfare positions in practice, giving priority to hiring park residents as ecological rangers; Wuyishan National Park has leveraged its advantages in ecological tea industry, ecological tourism and bamboo industry to benefit the people. Achieve a win-win situation between ecological protection and improvement of people’s livelihood.
(The author is a professor at Beijing Forestry University)
Cartography: Shen Yiling
“People’s Daily” (Page 15, April 12, 2021)
